Integração internacional

Foi logo na Idade Média que, face aos conflitos entre o Império e o Papado e já depois da divisio regnorum, começaram a surgir teorias visando o restabelecimento da unidade dessa res publica fidelium, conforme a expressão de Roger Bacon.

Surge então a primeira visualização de uma entidade integradora supra regna, onde, de um lado, estão aqueles que podemos qualificar como os projectistas da paz universal, herdeiros dos defensores da monarquia papal universal e antecessores dos chamados mundialistas, e do outro, os defensores do Império, da instauração de uma monarquia universal pelo imperador.

Se os primeiros apenas advogam o recurso a meras instituições do antigo direito das gentes, utilizando o método clássico da arbitragem ou o recurso a associações de unidades políticas autónomas, destinadas a proibir o recurso à força, já os segundos apostam na criação de uma autoridade temporal superior às unidades políticas particulares.

Os projectistas da paz são herdeiros da unificação promovida pela Igreja na res publica christiana, geradora de um direito das gentes cristão que, segundo Truyol Serra, introduziu três importantes novidades: primeiro, quando veio adoçar e limitar o direito de guerra, tanto pela difusão do ideal da cavalaria, como pelo estabelecimento de instituições como a paz de Deus a trégua de Deus que, ou impediam actos de guerra em certos dias, ou punham ao abrigo da guerra certos grupos da população; segundo, quando instituiu a arbitragem, uma instituição diversa da simples mediação, dado que o árbitro já tinha de cingir-se ao direito, enquanto o mediador podia actuar conforme a equidade, e fez do papado uma instância arbitral permanente; terceiro quando, promoveu a reunião de concílios, participados por eclesiásticos e leigos, que não se limitavam apenas à discussão de questões teológicas e que também promoviam arbitragens.

Utilizando uma linguagem actual, diremos que os primeiros apenas defendem um fenómenos de organização internacional, que apenas pode actuar inter-estadualmente, enquanto os segundos já advogam a integração internacional, de carácter transnacional. Entre os integracionistas, vários podem ser os modelos. Alguns advogam o método da hegemonia, considerando que todos os centros políticos particulares devem ceder perante um deles.

Outros defendem que deveria instaurar-se uma sociedade política mundial, um governo mundial, com ligação directa entre esse centro político e todos os homens. Um terceiro grupo, por seu lado, apenas sugere a criação de um directório ou uma aliança entre unidades políticas dominantes.

Noutra perspectiva, e ainda com linguagem actual, diremos que se alguns preferem um novo centro marcado pelo unitarismo, outros defendem uma estrutura federal. Mas, entre os não unitaristas, se há teses federalistas propriamente ditas, que advogam o imediatismo de um novo contrato, eis que surgem também posições marcadas por aquilo que alguns qualificam como o federalismo funcionalista e gradualista que prevê a transferência para o novo centro de apenas algumas funções dos anteriores centros políticos.

Numa posição terceirista, surgem também os que, na linha de Kant, advogam uma república universal, entendida como uma exigência ética, no sentido de levar cada Estado existente a comportar-se como se todos os Estados existentes, formassem um Estado Mundial, uma civitas humana, a fim de poderem limitar-se os poderes do Estado-Leviatã. É a posição assumida por Wilhelm Röpke que defende um plano global de luta contra o espírito de guerra, o nacionalismo, o maquiavelismo e a anarquia internacional, capaz de inverter o facto da soberania dos Estados tender para o absolutismo, por gerar a identificação da massa com a nação e com o Estado, marcado por um maquiavelismo que é não apenas uma má moral, mas também uma má política

Utilizando a terminologia da escola funcionalista norte-americana, a integração internacional poderá ser definida como o processo através do qual os agentes políticos transferem para um novo centro político interesses, expectativas e lealdades, assentando em doutrinas e em instituições que têm como objectivo a aplicação de um direito universal acima das jurisdições nacionais, segundo as quais pode atribuir-se a uma entidade superior aos Estados um poder decisório que penetra na tradicional jurisdição interna dos Estados.

Utilizando a terminologia da escola funcionalista norte-americana, a integração internacional poderá ser definida como o processo através do qual os agentes políticos transferem, para um novo centro político supranacional, lealdades, expectativas e actividades políticas (Ernst B. Haas, 1966, p. 70), assentando em doutrinas e em instituições que têm como objectivo a aplicação de um direito universal acima das jurisdições nacionais, segundo as quais pode atribuir-se, a uma entidade superior aos Estados, aquele poder decisório que penetra na tradicional jurisdição interna dos Estados.

Foi, aliás, o cientista político britânico, de origens romenas, David Mitrany (1888-1975), quem, primeiro, fez uma aplicação dos modelos funcionalistas ao fenómeno da integração internacional, em 1943, ao considerar negativo o modelo de integração da Sociedade das Nações, defendendo a criação de uma rede de organizações internacionais, com vocação técnica e com um objectivo utilitário, tendo em vista a realização de tarefas concretas e necessárias. Tudo em nome da velha ideia, segundo a qual são as funções que determinam os seus órgãos apropriados, nomeadamente um instrumento executivo adaptado à sua actividade própria. Até porque a maior parte das funções poderão ser organizadas com o consenso dos governos nacionais mais interessados.

Invocando o cepticismo entusiasta do fundador do conservadorismo, Edmund Burke, segundo o qual o governo é uma tarefa prática, livrando-se de formas constitucionais para prazer dos visionários, aconselhava que, finda a guerra,  a manutenção da paz não deveria assentar em grandes instituições supranacionais, mas através da cooperação dos Estados, no sentido da realização de objectivos bem concretos, respondendo a necessidades económicas e sociais. Até porque não asseguraremos a paz no mundo se a organizarmos segundo o que a divide, pelo que os elementos de um sistema funcional poderiam começar a sua actividade sem autoridade política geral. Um objectivo pragmático seria o único mobilizador, apesar de poder também constituir um ponto de partida para posteriores projectos, já mais ambiciosos.

Em nome da conciliação de interesses comuns pretendia ajustar a liberdade nacional à organização internacional. A ideia acabou por influenciar a modelação do próprio sistema da ONU e, depois, serviu de inspiração a Jean Monnet para o lançamento do projecto europeu.

Mas foi no próprio ano da institucionalização do modelo do Tratado de Roma e da subida ao poder de De Gaulle que a escola funcionalista norte-americana de ciência política, pela pena de Ernst B. Haas, analisando o processo de construção europeia marcado pela integração económica da CECA, começou a falar em integração funcional, considerando que decisões económicas limitadas seriam as mais aptas para a obtenção de escolhas políticas cruciais, as quais seriam provocadas mais por convergências de interesses do que por opções políticas.

Neste sentido, referia poder existir a passagem automática de uma união económica para uma união política, dado que a dinâmica ascendente da integração permitiria que a mesma se estendesse progressivamente a outros sectores económicos, a sectores políticos e até a outros países. E isto, porque o novo centro político, gerado pela integração sectorial económica, entraria em relações directas com os principais actores sociais e políticos, os grupos de interesse e os partidos políticos, pelo que as próprias crises levariam ao reforço da integração e da comunidade por ela gerada. No fim do processo, atingir-se-ia, inevitavelmente, um novo Estado de natureza federal.

Para se conseguir tal objectivo, bastaria o desencadeamento do processo de estabelecimento de uma instituição supranacional num determinado sector económico, que levaria automaticamente à cobertura de outros sectores (Haas,1958).

O choque gaullista e o consequente desaparecimento do motor federalista, ao mesmo tempo que se começavam a pôr em causa os mecanismos do Welfare State do pós-guerra, levaram a que o próprio Haas tivesse que modificar a sua teoria em 1964. Assim, é obrigado a temperar o seu determinismo sócio-económico, reconhecendo que a lógica da integração funcional já não é automática, mas probabilista: trata-se de um processo frágil, susceptível de voltar atrás e a sua evolução depende de muitas variáveis, entre as quais destaca o poder das lealdades nacionais e das lideranças, as quais podem ser distintas dos automatismos integracionistas.

Por outras palavras, a Comunidade passa a ser perspectivada segundo o velho modelo realista da balança de poderes, traduzindo-se num equilíbrio entre forças integracionistas e forças anti-integracionistas. A integração deixa de ser um mero processo, sem referência a um fim político, e trata de mergulhar, mais uma vez, no domínio dos valores, nomeadamente nos da democracia e do Estado de Direito, o que, para além das lideranças políticas, implicaria o próprio apelo à participação dos cidadãos.

Partindo de alguns destes pressupostos da nebulosa federalista, eis que, entre nós, o Professor Adriano Moreira ensina que essa mesma integração internacional tanto poderá ser federalista como funcionalista, salientando que, nesta última, há as seguintes variantes: integração económica (zonas de comércio livre, mercados comuns e mercados únicos), a integração social (livre circulação de mercadorias, serviços, capitais e pessoas), a integração política (institui novos mecanismos de decisão política, nomeadamente poder legislativo, poder executivo, poder judicial e poder confederativo, ou política externa) e a integração militar (instaura uma política comum de segurança e defesa que visa optimizar a defesa e a segurança, aumentar o potencial político na balança internacional dos poderes, ou eliminar as causas de anteriores conflitos entre os agentes que participam na integração).

Dentro da escola norte-americana, há quem tenha da integração política uma opinião mais geral, ligando-a a um conceito global de unificação. É o caso do professor da Universidade de Columbia, Amitai Etzioni, para quem há três tipos de integração numa comunidade política, correspondentes a três tipos de poder. Porque as estruturas políticas e sociais não evoluem apenas pela crescente especialização ou pela ruptura das cisões. Elas também podem evoluir pela unificação, quando, perante a exigência de funções novas, para que se não encontra resposta na estrutura anterior se estabelecem novas estruturas. Caminha-se assim para a integração política, para uma espécie de epigénese sempre que não há infuncionalidade dos anteriores mecanismos.

Por outras palavras, Etzioni vai além das anteriores teses funcionalistas, segundo as quais as estruturas apenas mudam pela cisão, especializando-se crescentemente para o cumprimento de funções cada vez mais precisas, considerando que as mesmas estruturas podem evoluir pela unificação, acrescentando a si mesmas novas estruturas, as tais que nem sequer existiam em germe no contexto histórico precedente. Funções inteiramente novas podem gerar novos desafios e contribuir para esse acrescentamento, que não é mera cessão de poder, mas uma autêntica criação de um novo poder (1968, pp. 554-555).

Se atendermos ao physical power, ao poder proveniente da coerção, o mecanismo de integração é marcado pela existência de um poder de coacção superior a qualquer outro.

Distinto deste poder físico, há uma segunda forma de poder, dita material power, o poder que se fundamenta na capacidade de distribuir ou de recusar vantagens materializáveis, como no caso do poder económico, que leva a uma integração baseada num centro de decisão, com poder suficiente para influenciar a repartição de bens.

Finalmente, há um poder normativo ou simbólico, normative power ou symbolic power, o poder que se fundamenta na aptidão para se mobilizarem convicções. Assim, a integração política por este produzida assenta num centro principal, que apenas mobiliza a lealdade política dos membros da unidade em causa.

Estes três poderes actuam, normalmente, em conjunto e geram mecanismos de integração autárcica, isto é, não dependem de entidades exteriores à comunidade em causa, tanto para o estabelecimento do respectivo espaço de actuação, como para a definição da respectiva estrutura interna.

© José Adelino Maltez