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Les négociations avec la Grande-Bretagne, interrompues en décembre 1967 suite au second veto français, reprennent officiellement le 30 juin 1970 à Luxembourg dans la foulée du sommet de La Haye qui, en décembre 1969, lie le renforcement et l'élargissement de la Communauté. Les discussions diplomatiques sont menées parallèlement avec le Danemark, l'Irlande et la Norvège dont les économies demeurent étroitement liées au marché britannique par l'entremise, notamment, de l'Association européenne de libre-échange (AELE). Les négociations s'engagent néanmoins dans des conditions très différentes de celles de 1961 et de 1967. Entre-temps, la Communauté s'est en effet consolidée, les politiques communes ont prouvé leur efficacité et le Marché commun est entré dans sa phase définitive. Pour les pays candidats, l'acquis communautaire qu'ils devront accepter est donc beaucoup plus important qu'en 1961.

Les conditions de l'élargissement

Le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE) subordonne l'adhésion d'un nouvel État membre à deux conditions :

- le caractère européen de l'État qui demande son admission

- l'accord unanime des États membres de la CEE

L'éligibilité d'un pays tiers est également conditionnée par des critères implicites:

- le caractère démocratique et pluraliste de ses institutions politiques

- sa capacité à prendre en compte l'ensemble de l'acquis communautaire

- son acceptation des objectifs fondamentaux des traités constitutifs

La procédure d'adhésion

Après la signature du traité d'adhésion, qui doit être ratifié par tous les États membres et par l'État candidat, s'ouvre une période de transition de 4 à 10 ans qui règle les problèmes d'adaptation, notamment dans le domaine économique et social. L'adhésion à la CEE fait l'objet d'un référendum populaire au Danemark et en Norvège pour des motifs constitutionnels. Le nouvel État membre participe, dès l'entrée en vigueur du traité, aux institutions communes élargies.

Le degré d'intégration déjà atteint entre les pays membres de la CEE est tel qu'ils s'opposent à l'adhésion d'un nouvel État qui risquerait de mettre en péril la cohésion de l'ensemble.

Négociations avec la Grande-Bretagne

Lors des premières négociations d'adhésion de 1961, le gouvernement conservateur britannique a posé de nombreuses conditions afin de préserver les relations économiques et monétaires privilégiées qu'entretient la Grande-Bretagne avec les États du Commonwealth. Les travaillistes manifestent également leur inquiétude de ruiner les acquis du Commonwealth au profit d'une Europe qu'ils qualifient généralement de capitaliste. Nombreux sont ceux qui craignent aussi de voir s'envoler les prix des produits en provenance des pays du Commonwealth en raison de la disparition du système de préférences impériales. Les responsables britanniques veillent par ailleurs à rassurer leurs partenaires des Dominions qui s'inquiètent vivement de se trouver désormais relégués au second rang des préoccupations de l'Angleterre. Ainsi, la Commonwealth Industries Association, puissante organisation patronale, fait vigoureusement campagne contre la candidature britannique.

Mais à la fin des années soixante, les liens de la Grande-Bretagne avec le Commonwealth se sont grandement relâchés. Tandis que les pays du Commonwealth assurent encore 48 % des importations et 49 % des exportations britanniques en 1954, la Grande-Bretagne n'importe plus en 1972 que 19 % de ses produits du Commonwealth qui n'absorbe d'ailleurs plus que 20 % des exportations britanniques. La Communauté tend, pour la même période, à remplacer toujours plus le Commonwealth dans la part des investissements extérieurs du Royaume-Uni. En outre, les liens politiques et stratégiques entre la Grande-Bretagne et les pays issus de l'Empire, malgré un traditionnel attachement sentimental, ne cessent de se dégrader au cours des années 1960.

Dès lors, les négociateurs britanniques se montrent plus flexibles et posent cette fois moins de conditions à leurs futurs partenaires européens. La décision du Royaume-Uni d'adhérer à la Communauté économique européenne (CEE) repose à la fois sur des motivations économiques et politiques. Les Britanniques sont bien conscients qu'après avoir pratiquement renoncé à la dimension impériale de leur politique étrangère, il ne leur est plus possible de se tenir écartés de la Communauté dont la position sur la scène internationale ne cesse en revanche de s'affirmer. Il leur est également de plus en plus difficile de concilier leurs relations privilégiées avec les Etats-Unis et leur rapprochement des affaires européennes. Dans le même temps, la croissance économique discontinue des Six rend chaque jour la CEE plus attractive. De son côté, la France voit désormais d'un bon oeil l'adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE dans la mesure où Paris cherche un moyen d'équilibrer la puissance allemande en Europe en s'appuyant sur les Britanniques.

Les questions les plus débattues concernent la contribution financière du Royaume-Uni aux ressources communes et sa participation à la Politique agricole commune (PAC). Ces problèmes, d'ailleurs étroitement liés, ne sont qu'imparfaitement clarifiés puisque le gouvernement Thatcher y reviendra à la fin des années quatre-vingt. Les autres pierres d'achoppement, à savoir le sucre antillais et le beurre néo-zélandais, trouvent en revanche une solution définitive. Au cours de l'été 1971, le gouvernement d'Edward Heath mène en Angleterre une intense campagne de propagande en faveur de l'adhésion au Marché commun. Le 7 juillet 1971, le gouvernement publie The United Kingdom and the European Communities, un Livre blanc dans lequel il examine point par point les avantages qu'offre l'adhésion du pays à la CEE.

Le 22 janvier 1972, la Grande-Bretagne signe à Bruxelles le traité d'adhésion. A l'issue des ratifications, la Grande-Bretagne intègre la Communauté européenne, à l'instar de l'Irlande et du Danemark, le 1er janvier 1973.

La contribution financière britannique

Le problème de la contribution financière britannique est de loin le point le plus difficile à régler. En suivant les dispositions adoptées par les Six, la facture risque en effet d'être très lourde pour la Grande-Bretagne. Qui plus est, la France demande aux Britanniques de payer l'entièreté de leur contribution dès leur entrée dans la Communauté économique européenne (CEE), soit près d'un cinquième du budget total. Il apparaît nécessaire de trouver une solution de compromis.

Selon les règles communautaires, la Grande-Bretagne doit verser à la CEE des sommes importantes au titre des prélèvements agricoles. Étant donné que la Grande Bretagne importe la majorité de ses produits alimentaires à partir de pays non-communautaires, à des prix inférieurs aux prix communautaires, les prélèvements seront très élevés. Par contre, comme le secteur agricole britannique occupe une place de plus en plus faible dans l'activité économique nationale, le retour financier assuré par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA) sera faible.

Selon les régions du pays, l'agriculture anglaise est soit très performante et produit à des prix très compétitifs, soit très faible et nécessite un soutien par des subventions directes de type deficiency payments que prohibe précisément la Politique agricole commune (PAC) au profit d'un régime de prélèvements-réstitutions.

Londres cherche par tous les moyens à obtenir une diminution de sa contribution mais les Six sont prêts à n'accorder qu'une période de transition plus longue. Les 20 et 21 mai 1971, Georges Pompidou rencontre Edward Heath qui accepte finalement le système des préférences agricoles communautaires ainsi qu'une contribution britannique progressive atteignant, à terme, 19 % du budget communautaire total.

Le rôle international de la livre

Un point de discorde important est le rôle international de la livre sterling. La Commission attire fortement l'attention des négociateurs sur ce point. La France demande à l'Angleterre de cesser, à moyen terme, d'être une monnaie de réserve internationale. La Grande-Bretagne conserve en effet des liens monétaires étroits avec les pays de la zone sterling au sein du Commonwealth. D'autre part, les Six ne souhaitent pas éternellement soutenir la livre depuis longtemps affaiblie par une balance courante des paiements britannique en déficit chronique. Ces déficits découlent en même temps des déséquilibres courants entre les recettes et les dépenses britanniques et du fort endettement extérieur de la Grande-Bretagne. Les pays de la Communauté européenne financent en effet, par l'accroissement de leurs créances sur le Royaume-Uni ou par l'accroissement de leurs avoirs en dollars et de leurs créances sur le Fonds monétaire international (FMI), la majeure partie de l'aide financière contractée par l'Angleterre auprès des banques centrales étrangères et du FMI.

Le 21 mai 1971, une entrevue entre le Premier ministre britannique, Edward Heath, et le président français, Georges Pompidou, permet pourtant de débloquer la situation.

Un compromis sur le rôle de la livre et sur le niveau et la progression de la contribution britannique est finalement trouvé. Le texte adopté comporte cependant des ambiguïtés qui permettront aux Britanniques de rediscuter de leur contribution à la fin des années quatre-vingt.

Les relations avec les membres du Commonwealth

Les exportations de sucre des Indes occidentales et de beurre de Nouvelle-Zélande constituent des pierres d'achoppement importantes dans les négociations entre l'Angleterre et la Communauté économique européenne (CEE).

En ce qui concerne le sucre antillais, l'Angleterre se satisfait d'un engagement moral à concrétiser par des accords entre la Communauté et les pays du Commonwealth qui accepteront d'adhérer à la seconde Convention de Yaoundé, entrée en vigueur le 1er janvier 1971.

Le 23 juin 1971, un compromis est également trouvé pour les importations de beurre néo-zélandais. L'exportation de beurre vers le Royaume-Uni constitue en effet pour la Nouvelle-Zélande, pays agricole situé aux antipodes, un débouché essentiel. Finalement, un régime spécial et une période de transition adaptée sont accordés à la Grande-Bretagne pour l'aider à se conformer aux règles communautaires.

Ratification au Parlement de Westminster

Au Royaume-Uni, l'adhésion est approuvée le 28 octobre 1971 par un vote qualifié d'historique à la Chambre des Communes. En-dehors des clivages partisans, le vote positif l'emporte.

L'opinion publique britannique est pourtant très partagée sur le bien-fondé de l'adhésion à la Communauté économique européenne (CEE). Cette hésitation se traduit d'ailleurs dans le comportement des députés lors du vote. La composition du groupe de parlementaires qui approuve le traité est en effet aussi hétéroclite que celle du groupe qui le rejette. Ainsi, parmi les 356 partisans de la participation de la Grande-Bretagne à l'intégration européenne figurent, en plus de la majorité du parti conservateur, 69 élus travaillistes. Parmi les 244 opposants à l'adhésion britannique à la CEE, se trouve une majorité de députés travaillistes rejoints par 39 conservateurs. Le nombre de partisans de la participation britannique se réduit encore au moment de l'adaptation de la législation nationale à la législation communautaire.

Le 22 janvier 1972, la Grande-Bretagne signe à Bruxelles le Traité d'adhésion. Le 13 juillet 1972, la Chambre des Communes se prononce à nouveau en faveur de l'adhésion. Le 20 septembre 1972, la Chambre des Lords fait de même. Le 6 octobre, la Reine clôt la procédure d'adhésion de la Grande-Bretagne qui intègre la Communauté européenne dès le 1er janvier 1973.

L'Ostpolitik de la RFA

Depuis Konrad Adenauer, la politique étrangère de la République fédérale d'Allemagne (RFA) est prioritairement orientée vers l'Ouest, sous l'influence notamment des contraintes de la Guerre froide. Avec la venue au pouvoir des sociaux-démocrates en octobre 1969, un certain rééquilibrage est entrepris, sans pour autant jamais remettre en question les alliances contractées. Les principaux artisans de la nouvelle politique allemande en faveur de la détente en Europe sont le chancelier allemand Willy Brandt, ancien maire de Berlin-Ouest, et son premier conseiller diplomatique Egon Bahr. Dès 1969, la RFA amorce le rapprochement avec le bloc communiste. Ainsi le 28 novembre 1969, la RFA signe-t-elle avec l'URSS le traité de non-prolifération des armes nucléaires. C'est la politique de normalisation et d'ouverture à l'Est, l'Ostpolitik, qui vise à restituer à la RFA, puissance économique, sa place sur la scène internationale en s'inscrivant dans le contexte général de la détente Est-Ouest.

En pratique, l'Allemagne occidentale s'efforce d'établir un climat de confiance et d'intensifier ses relations commerciales avec son voisin oriental. Elle abandonne, du moins momentanément, ses prétentions en ce qui concerne l'auto-détermination du peuple allemand et la réunification du pays reconnaissant, de facto, l'existence de la République démocratique allemande (RDA) et celle de la ligne de frontière Oder-Neisse. Dans la foulée, entre 1970 et 1973, la RFA conclut successivement avec l'Union soviétique, la Pologne, la RDA et la Tchécoslovaquie des traités d'amitié qui traduisent cette nouvelle donne européenne.

Signé à Moscou le 12 août 1970, le traité germano-soviétique est à la base de toute l'Ostpolitik en ce qu'il ouvre la voie à la normalisation diplomatique et confirme le statu quo pacifique territorial. Il est rapidement suivi par divers accords commerciaux - la RFA est le premier client occidental de l'URSS - et les rencontres entre dirigeants des deux pays se font plus fréquentes. Le 3 septembre 1971, un accord quadripartite interallié - signé entre les États-Unis, la France, l'URSS et la Grande-Bretagne - permet de régler notamment les conditions de circulation des Berlinois de l'Ouest et des Alliés sur les voies de transit. Les 7 et 21 décembre 1971, un accord signé entre les deux Allemagne puis une convention passée entre le Sénat de Berlin et la RDA prévoient aussi de faciliter la circulation en transit des marchandises civiles et de délivrer des laissez-passer aux Berlinois de l'Ouest qui désirent rencontrer des membres de leur famille installés en RFA. Il est suivi du traité fondamental interallemand du 21 décembre 1972. Celui-ci confirme la volonté de la RFA de ne pas prétendre à représenter l'ensemble de l'Allemagne sur le plan international et témoigne du désir des deux États d'instaurer entre eux des relations de bon voisinage. Ce nouvel état d'esprit se concrétise d'ailleurs par l'admission, le 18 septembre 1973, de la RDA et de la RFA au sein de l'Organisation des Nations unies (ONU).

Rapprochement entre les deux Allemagne

Les contacts de la République fédérale d'Allemagne (RFA) avec la République démocratique allemande (RDA) sont soumis aux fluctuations des relations internationales et aux aléas de la Guerre froide. La tension atteint son paroxysme lors de la construction du mur de Berlin en août 1961.

Walter Hallstein, ancien conseiller de Konrad Adenauer aux affaires étrangères et président de la Commission européenne depuis 1958, préconise la rupture diplomatique avec tous les pays qui ont reconnu la RDA. C'est la doctrine Hallstein. Seule l'URSS n'y est pas soumise.

La reconnaissance de la RDA par la Yougoslavie, partenaire commercial important de la RFA, remet la doctrine Hallstein en question. Après l'entrée au gouvernement du Parti social-démocrate (SPD), Willy Brandt, ancien maire de Berlin-Ouest, devient ministre des Affaires étrangères. La doctrine Hallstein est alors discrètement abandonnée. En 1967, les relations diplomatiques sont rétablies avec la Yougoslavie et la Roumanie. Mais la politique des petits pas en direction de l'Europe de l'Est se heurte à la fois aux résistances des milieux conservateurs de l'Union démocrate chrétienne (CDU) et à la méfiance de certains dirigeants en Allemagne orientale et en URSS qui craignent une contagion idéologique.

L'année 1969 marque une rupture dans la vie politique d'Allemagne occidentale. Pour la première fois depuis la fondation de la République fédérale d'Allemagne (RFA) en 1949, les démocrates-chrétiens sont exclus du gouvernement. La coalition sociale-libérale, conduite par Willy Brandt, veut innover en politique étrangère et briser les tabous. Les grandes puissances surveillent de près le rapprochement Est-Ouest engagé par le nouveau chancelier Brandt. Mais ils laissent faire.

La clé du rapprochement entre l'Ouest et l'Est se trouve dans les traités avec l'Est, les Ostverträge : le premier de ces traités est signé par la RFA et l'URSS à Moscou, le 12 août 1970. Il exclut tout recours à la force entre les deux États et prévoit le respect de l'intégrité territoriale et des frontières telles qu'elles existent. Ainsi, l'Allemagne fédérale reconnaît les nouvelles frontières occidentales de la Pologne dites la ligne "Oder-Neisse", acte qu'elle avait toujours refusé précédemment. Après la signature du traité germano-soviétique, la RFA signe avec la Pologne un traité germano-polonais à Varsovie, le 10 décembre 1970. Il permet notamment à des ressortissants polonais d'origine allemande de s'installer en RFA.

Le traité avec la Tchécoslovaquie est le plus difficile à régler, à cause du contentieux résultant des accords de Munich de 1938 et de la déportation au lendemain de la Seconde guerre mondiale d'une minorité allemande installée sur le territoire de la Tchécoslovaquie des Sudètes.

Le 3 septembre 1971, les Quatre signent un accord-cadre sur le statut de Berlin-Ouest. La République fédérale d'Allemagne (RFA) accepte que Berlin ne soit ni un élément constitutif de la RFA ni une unité politique autonome même si dans la pratique toutes les lois fédérales continuent à être reprises sans discussion par le parlement régional de Berlin. L'accord rétablit les communications terrestres et téléphoniques entre Berlin-Est et Berlin-Ouest. Les contrôles aux frontières sont assouplis et la population peut plus facilement se rendre de l'autre côté du mur.

Le 21 décembre 1972, la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande (RDA) signent à Berlin-Est le Traité fondamental qui consacre la reconnaissance mutuelle des deux États allemands et normalise leurs relations politiques et commerciales. Le statu quo diplomatique et l'intangibilité de la frontière interallemande sont reconnus en attendant la perspective d'une réunification. La RDA est alors également reconnue par les pays occidentaux. La RFA et la RDA deviennent simultanément membres de l'Organisation des Nations unies (ONU) en septembre 1973.

Le Plan Werner

Lors du sommet de La Haye, les 1er et 2 décembre 1969, les chefs d'État et de gouvernement des Six adoptent le principe d'une union économique et monétaire européenne et chargent Pierre Werner, Premier ministre et ministre des Finances luxembourgeois, de faire des propositions plus précises et de fixer une procédure par étapes. Une version intérimaire du rapport Werner sur l'Union économique et monétaire est présentée au Conseil des ministres le 20 mai 1970. Le rapport final lui est remis le 8 octobre 1970 après consultation du Comité des gouverneurs des banques centrales de la Communauté économique européenne (CEE).

Les propositions

Le Plan Werner, rendu public le 8 octobre 1970, est un subtil compromis entre les thèses économistes et monétaristes qui s'opposent au sein du comité. La voie médiane est difficile à trouver entre les positions allemandes qui veulent réaliser une convergence économique comme préparation à l'union monétaire, et celles qui souhaitent, comme c'est le cas pour la France, développer d'abord la coopération monétaire et faciliter ensuite le rapprochement économique.

Le projet est néanmoins ambitieux en ce qu'il propose la création irréversible et par étapes d'une union économique et monétaire européenne à laquelle il confère une signification politique fondamentale. Il adopte en effet comme postulat que le Plan Barre sera intégralement mis en œuvre au moment du passage, le 1er janvier 1971, à la première étape de l'union économique et monétaire.

Le Plan Werner propose de réaliser la libre-circulation des capitaux et de limiter les fluctuations entre les monnaies européennes à l'aide d'un fonds de réserve. L'Union économique et monétaire (UEM) s'achèverait par le gel des parités monétaires puis par l'introduction d'une monnaie unique.

Le rapport insiste sur la nécessité de mener des consultations avec les milieux économiques et sociaux avant la définition des orientations de la politique économique communautaire. Il précise d'ailleurs que l'UEM suppose une croissance économique satisfaisante, un haut degré d'emploi, la suppression des disparités régionales et sociales, la mobilités des facteurs de production, l'abolition des frontières fiscales entre les Six et la libéralisation des échanges mondiaux.

Le Plan Werner préconise la poursuite des politiques communes des Six, l'introduction d'une plus grande flexibilité et d'une coordination des politiques budgétaires ainsi qu'une harmonisation des taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et sur les accises. Il confie au Comité des gouverneurs des banques centrales le soin de définir les orientations relatives aux taux d'intérêt, aux liquidités bancaires et à l'octroi de crédits aux secteurs public et privé. Il définit enfin des procédures en ce qui concerne l'établissement des taux de changes réciproques et l'octroi de crédits intracommunautaires.

Le groupe de travail ne limite toutefois pas ses réflexions aux questions strictement monétaires. Il fait également des propositions précises en ce qui concerne les institutions communautaires. Il pose en effet que l'unification économique et monétaire devra s'accompagner du transfert d'attributions des autorités nationales aux organes communautaires. Le Plan Werner prévoit notamment que le Conseil tiendra au moins trois réunions annuelles spécialement consacrées à l'examen de la conjoncture économique dans la Communauté. La Commission aura, pour sa part, la charge de proposer au Conseil les dispositions nécessaires à la mise en route de la première étape. Il précise également que l'unification monétaire des Six requiert l'extension des attributions et l'adaptation du mode d'élection des membres du Parlement européen. Le rapport préconise enfin l'institution d'un Agent chargé de missions d'enregistrement statistique, d'information et d'avis en ce qui concerne les opérations de change effectuées par les États membres. Il n'exclut pas la mise en œuvre, au plus tard au cours de la deuxième étape, d'une Fonds européen de coopération monétaire (FECOM). Le Plan Werner propose enfin de créer deux nouvelles instances de direction, l'une politique, l'autre monétaire :

– un centre commun de décision économique indépendant des gouvernements mais responsable devant le Parlement européen

– un système communautaire des banques centrales inspiré du Federal Reserve System des États-Unis

Le Plan Werner met en avant la nécessité d'associer les processus de l'unification monétaire, de l'intégration économique et du rapprochement politique des États membres de la CEE.

Réactions au Plan Werner

Le 29 octobre 1970, la Commission se déclare globalement favorable aux propositions contenues dans le rapport Werner. Cependant, bien consciente des réticences de certains pays face à certains accents fédéraux du Plan, la Commission propose de limiter le transfert des compétences nationales à ce qui est absolument nécessaire pour l'efficacité de l'action communautaire. Elle soumet au Conseil un projet de résolution et deux projets de décision qui portent sur la mise en œuvre de la première étape (1971-1973) de l'union économique et monétaire via un renforcement de la coordination des politiques économiques et l'intensification de la collaboration entre les banques centrales de la Communauté.

Alors que les partenaires de la France sont globalement favorables aux aspects supranationaux du Plan Werner, le président français Georges Pompidou s'y oppose formellement. S'il se déclare favorable à la coopération monétaire, il estime en effet que celle-ci doit uniquement se faire au niveau de la coopération intergouvernementale. Aussi la France refuse-t-elle d'adopter le plan. Les représentants français rejettent tout compromis au Conseil des ministres des Affaires étrangères et des Finances de décembre 1970. Ils s'opposent même au plan révisé de la Commission qui avait pourtant supprimé le projet de centre de décision pour la politique économique.

Les thèses monétaires et économiques allemandes et françaises, déjà en contradiction au sein du groupe des experts, apparaissent inconciliables. Le chancelier allemand Willy Brandt, ancien ministre des Finances, tient à la vision allemande du couronnement selon laquelle l'union monétaire doit constituer l'étape finale du processus de rapprochement économique. La France, quant à elle, refuse la création de toute nouvelle institution et entend garder le contrôle national sur sa monnaie.

Bonn ne veut pas sacrifier le mark allemand (DM), la monnaie la plus stable de la Communauté, à la politique jugée peu rigoureuse de certains de ses partenaires. La République fédérale d'Allemagne (RFA) craint surtout une dérive inflationniste.

Le Conseil finit toutefois par faire un pas politique important en adoptant, le 22 mars 1971, les suggestions de la Commission pour la réalisation par étapes et en dix ans de l'union économique et monétaire.

Le FECOM

Même si le Plan Werner est, en pratique, mis au placard à cause du blocage français et des turbulences monétaires internationales, le problème de l'Union économique et monétaire (UEM) européenne reste posé.

Les Six doivent se mettre d'accord sur une ligne de conduite à suivre dans un avenir proche. Le 22 mars 1971, le Conseil des ministres de l'Économie et des Finances décide de développer la concertation en matière fiscale, budgétaire et monétaire.

Le Conseil des ministres accepte la création, le 3 avril 1973, du Fonds européen de coopération monétaire (FECOM) pour maintenir les parités sous le contrôle du Conseil. Le Fonds européen fait clairement référence au Fonds de réserve déjà envisagé en 1955 dans le cadre de l'Accord monétaire européen pour aider les pays signataires à résoudre leurs problèmes de balances de paiements. La mission initiale du FECOM est à la fois de faciliter le rétrécissement des marges de fluctuation des monnaies, de permettre une multilatéralisation des règlements financiers résultant des interventions des banques centrales des pays membres de la CEE et de gérer le soutien monétaire à court terme entre ces mêmes banques centrales. Embryon de banque centrale européenne, le Fonds se voit aussi attribuer la tâche de mettre en commun les réserves officielles de change et de gérer les mécanismes de change du "serpent dans le tunnel" et de crédit.

Les troubles monétaires en Europe

A la fin des années soixante et au début des années soixante-dix, l'Europe occidentale est frappée par de graves troubles monétaires. Toutes les devises européennes sont concernées : les unes, comme la livre anglaise et le franc français (FF), sont soumises à une pression de dévaluation tandis que les autres, comme le mark allemand (DM), sont notoirement sous-évaluées et doivent être réévaluées. Contrairement aux diverses déclarations d'intention des responsables politiques des Six, ces changements de parité sont décidés unilatéralement et sans aucune consultation préalable.

Les problèmes monétaires de la France sont antérieurs à l'élection à la présidence de la République de Georges Pompidou en juin 1969. Le général de Gaulle a en effet toujours refusé de dévaluer le franc français sous la pression des marchés boursiers. La période est également marquée par une augmentation des taux d'intérêt au niveau mondial. Les États-Unis, qui doublent leurs taux entre 1968 et 1969, provoquent aussitôt une augmentation similaire en Europe via le marché des eurodollars constitué de dépôts en devises américaines auprès de banques situées en dehors du territoire national. En écho aux troubles politiques de mai 1968, Pompidou décide, le 8 août 1969, de dévaluer le franc de 12,5 %. La période des vacances estivales semble propice dans la mesure où la majorité des consommateurs français ne se rend compte du renchérissement des biens d'importation qu'une fois les vacances terminées.

Le 24 octobre 1969, après une brève période de flottement, le mark allemand est réévalué de 9,29 %. Il en résulte donc une dévaluation du FF par rapport au DM de plus de 20 %. Les conséquences économiques de ces opérations monétaires sont très importantes et menacent directement la politique communautaire.

L'effondrement du système de Bretton Woods

En 1944, les Accords de Bretton Woods mettent en place un système d'étalon de change-or qui fait du dollar une monnaie internationale de réserve, seule convertible en or. Dans le système des parités de change, le dollar joue donc de facto un rôle comparable à celui de l'or. La marge de fluctuation est fixée à 1 % de part et d'autre de la parité déclarée en or ou en dollar au Fonds monétaire international (FMI). Le dollar s'impose immédiatement comme unité de compte internationale, au grand bénéfice économique et politique des États-Unis. Indirectement, ce système assure pendant près de trente ans la stabilité monétaire des États européens. Depuis 1958, l'Accord monétaire européen (AME) autorise par ailleurs la convertibilité totale ou partielle des monnaies européennes. En vertu de cet accord, les banques centrales des pays signataires se sont en effet engagées à s'échanger leur monnaie contre des dollars à des cours fixes inférieurs aux limites imposées par le FMI.

La spéculation sur le marché des changes contre le dollar, au profit du mark allemand (DM) tiré à la hausse, commence au printemps 1971 et s'accentue au cours de l'année. En vain, l'Allemagne propose alors à ses partenaires européens de laisser flotter conjointement leurs monnaies vis-à-vis du dollar. La crise monétaire atteint son paroxysme lorsque le président Richard Nixon provoque l'effondrement du système de Bretton Woods, en suspendant officiellement, le 15 août 1971, la convertibilité en or du dollar. Quatre jours plus tard, les trois pays du Benelux décident de maintenir les anciennes marges de fluctuation entre leurs monnaies et le dollar. Les 17 et 18 décembre 1971, le "Groupe des Dix" (les Six, la Grande-Bretagne, les États-Unis, le Canada et le Japon) conclut à Washington l'accord dit du Smithsonian Institute qui fixe une nouvelle grille de parités des monnaies européennes par rapport au dollar lui-même dévalué de près de 8 % vis-à-vis de l'or. Les marges de fluctuation des monnaies européennes sont également élargies et portées de part et d'autre à 2,25 %. Cette décision va renforcer aux yeux des responsables européens la nécessité d'un rétrécissement des marges intracommunautaires.

Les montants compensatoires monétaires

Suite aux événements politiques de mai 1968, la France connaît une forte pression inflationniste. La spéculation contre le franc français s'intensifie encore au lendemain de la démission du président de Gaulle en avril 1969. Aussi, dès son arrivée au pouvoir deux mois plus tard, Georges Pompidou décide-t-il de procéder à une dévaluation du franc français (FF). Le 10 août 1969, le franc est dévalué de 11,22 %. Cette dévaluation par rapport au mark allemand (DM) défavorise les agriculteurs allemands, les produits français devenant automatiquement moins chers sur le marché allemand. Le Conseil décide néanmoins de maintenir la valeur de l'unité de compte utilisée dans la politique agricole commune (PAC) mais il crée un nouveau système de taxes compensatoires.

La PAC repose en effet sur des prix uniques exprimés, faute de monnaie commune, en unités de compte fixées dans un contexte de stabilité monétaire. Or, les crises monétaires successives des années 1968-1969 mettent en péril l'unicité du marché agricole commun. En pratique, les réévaluations monétaires entraînent une baisse des prix agricoles tandis qu'une dévaluation provoque l'effet contraire. Les associations d'agriculteurs allemands réclament alors une compensation financière pour les pertes subies. Les ministres de l'Agriculture des Six acceptent leurs revendications : ils décident, le 10 août 1969, d'introduire le principe des montants compensatoires monétaires (MCM) dont le but est d'éviter qu'une modification subite de la parité d'une monnaie nationale n'altère aussitôt les prix agricoles. Les produits agricoles français se voient frappés d'une taxe à l'exportation égale à la prime de dévaluation alors que les produits agricoles allemands bénéficient d'une subvention à l'exportation vers la France.

Les MCM seront négatifs pour les agriculteurs des pays à monnaie faible. Des taxes devront être payées avec les gains réalisés grâce à la dévaluation. Pour les autres, les MCM seront positifs. Ils devront être dédommagés pour leurs pertes sous forme de subventions. Malgré sa complexité, ce système agro-monétaire permet d'assurer la libre circulation des produits agricoles organisée par la PAC.

Le serpent monétaire européen

Les pays européens sont gravement touchés par les troubles monétaires de la fin des années soixante et du début des années soixante-dix. La dévaluation du franc français, la réévaluation du mark allemand (DM) ou l'effondrement du système monétaire international de Bretton Woods sont autant de facteurs qui déstabilisent les marchés européens. Or, pour réaliser un marché commun, les taux de change entre les monnaies des États membres doivent être fixes.

Le ministre allemand de l'Économie et des Finances, Karl Schiller, prône une politique de stabilité rigoureuse pour sortir de la crise. La France, hésitante dans un premier temps, finit par rejoindre son partenaire allemand dans son désir de stabilité monétaire. Les Accords de Washington (Smithsonian Agreement) du 18 décembre 1971 fixent de nouvelles parités entre les monnaies européennes et le dollar. Mais ils mettent également en place le tunnel monétaire en élargissant les marges de fluctuation des principales monnaies européennes autour d'un taux pivot (2,25 %). Réuni à Bâle le 10 avril 1972, le Comité des gouverneurs des banques centrales européennes instaure un système additionnel de rétrécissement des marges. L'"Accord de Bâle" donne ainsi naissance au Serpent monétaire européen dans le tunnel. Entré en vigueur le 24 avril 1972, le serpent permet l'intervention des banques centrales en monnaies européennes dans les limites des marges de fluctuation réduites à 2,25 % correspondantes aux marges autorisées entre le dollar et les monnaies des Six. Le serpent est donc réduit de moitié par rapport à la largeur du tunnel. Alors que le processus d'adhésion à la CEE est en cours, la livre sterling, la livre irlandaise et la couronne danoise rejoignent le serpent le 1er mai 1972. Faisant l'objet de nouvelles spéculations au même titre que le dollar, ces trois monnaies sont pourtant contraintes d'en sortir quelques semaines plus tard.

Les propositions de Karl Schiller

Le ministre allemand de l'Économie et des Finances, Karl Schiller, est connu pour sa politique financière rigoureuse. Critiqué parfois au sein même de son propre parti, le Parti social-démocrate (SPD), il est en revanche très apprécié dans les milieux bancaires et industriels. Il refuse en effet toute dérive inflationniste et il se montre très attaché à la stabilité du mark allemand (DM). Cette politique économique, approuvée par les trois pays du Benelux et par l'Italie, est par contre réprouvée par la France.

Karl Schiller veut instaurer un flottement concerté des monnaies européennes. Mais cette mesure ne pourrait manquer d'entraîner une réévaluation de certaines monnaies dont le franc français (FF). Le président français Georges Pompidou et son ministre des Finances, Valéry Giscard d'Estaing, s'opposent à la proposition de Schiller pour préserver les parités fixes grâce à un contrôle des changes. Une telle mesure dirigiste est réprouvée par les Allemands. La France essaie surtout d'éviter une surévaluation du FF néfaste aux exportations françaises et qui pourrait freiner la croissance économique du pays avant de déclencher des conflits sociaux.

Par ailleurs, la France tient à conserver son image de grande puissance. Elle ne veut donc pas entrer dans le sillage direct du DM qui, aux yeux de certains, fait pourtant déjà figure d'étalon monétaire. Les Six sont donc profondément divisés quant à la politique monétaire à suivre.

Le tunnel

En décembre 1971, le président français Georges Pompidou et le chancelier allemand Willy Brandt trouvent un compromis monétaire aussitôt approuvé par le président américain Richard Nixon et les États membres de la Communauté économique européenne (CEE).

Les accords monétaires signés à Washington le 18 décembre 1971 prévoient la fixation de nouvelles parités par rapport au dollar. Celui-ci est dévalué de 7,89 % par rapport à l'or. La lire italienne (7,5 %), le mark allemand (13,5 %), le florin néerlandais (11,6 %), le franc belge (11,6 %), le franc français (8,6 %) et la livre sterling (8,6 %) sont réévalués par rapport au dollar.

Mais le gouvernement français doit accepter une marge de fluctuation entre les monnaies plus large que celle fixée par le système monétaire international de Bretton Woods. La marge passe en effet de 1 % à 2,25 % de part et d'autre de la parité dollar. L'écart maximal, du plancher au plafond, entre deux monnaies européennes peut donc simultanément atteindre 4,5 %. C'est le tunnel.

Le serpent

Le Serpent monétaire européen est créé par les Accords de Bâle du 10 avril 1972. Par cet accord, les gouverneurs des banques centrales réduisent la marge de fluctuation intra-communautaire. Alors que le tunnel prévoit une marge de fluctuation de 2,25 % de part et d'autre de la parité fixe, le serpent n'autorise plus qu'un écart instantané maximal de 2,25 % autour de la parité fixe. La marge est donc réduite de moitié par rapport à ce qui a été convenu au Smithsonian Institute de Washington le 18 décembre 1971. Le système prévoit l'intervention automatique des banques centrales européennes lorsque les limites maximales de fluctuation sont atteintes. L'unité de compte (UC), définie par rapport à l'or, remplace le dollar comme monnaie de compte dans la Communauté économique européenne (CEE).

Ainsi est créé le Serpent monétaire européen, qui évolue dans le tunnel international qui autorise toujours une variation maximale de 4,5%. A défaut d'une union monétaire véritable, le serpent fait donc office de béquille créant une zone de stabilité relative face au désordre monétaire international.

Les trois futurs nouveaux membres de la Communauté (Grande-Bretagne, Irlande et Danemark) qui évoluent déjà dans le tunnel, entrent dans le système du serpent le 1er mai 1972 mais ils ne peuvent s'y maintenir longtemps puisqu'ils font l'objet de pressions spéculatives et se montrent incapables de tenir la marge étroite qu'impose le système. La livre sterling, la livre irlandaise et la couronne danoise se mettent à flotter. La Grande-Bretagne devra même sortir du tunnel en juin 1972.

Les tensions entre la France et l'Allemagne réapparaissent quand Karl Schiller exige que la France continue à soutenir le dollar. Déjà fortement critiqué après avoir proposé le flottement concerté des monnaies européennes, les contestations sont cette fois tellement nombreuses que le ministre allemand de l'Économie est contraint à la démission en juillet 1972.

Les difficultés du serpent

Le système de Bretton Woods, déjà en perte de vitesse après le découplement du dollar de l'or en 1971, est définitivement enterré en février 1973 à l'occasion d'une nouvelle dévaluation du dollar de 10 % par rapport à l'or. Dans le contexte difficile du premier choc pétrolier, les États-Unis renoncent également à intervenir sur le marché des changes pour soutenir le dollar de nouveau assailli. Les Neuf décident alors de laisser flotter conjointement leurs monnaies par rapport au dollar. Le serpent est maintenu mais il doit sortir du tunnel.

Entre 1974 et 1976, les monnaies italienne, britannique, irlandaise et française sont affaiblies par l'inflation galopante et par une balance des paiements déficitaire. La faiblesse de leur monnaie les oblige à quitter le serpent à plusieurs reprises. Ainsi la France sort du serpent le 19 janvier 1974 pour le réintégrer le 10 juillet 1975. Le 15 mars 1976, elle le quitte une nouvelle fois. Dans le même temps, les changements de parité s'accélèrent dans le serpent. En septembre, Jean-Pierre Fourcade, ministre français de l'Économie et des Finances, propose à ses partenaires un plan de flottement concerté des neuf monnaies de la Communauté. Son objectif est d'assurer une plus grande coordination entre les monnaies du serpent et celles qui sont flottantes autour du serpent. Il prévoit également des interventions conjointes des pays de la Communauté sur le marché des changes et suggère l'adoption d'une nouvelle unité de compte européenne.

Finalement, dès janvier 1974, le serpent hors du tunnel ne repose plus que sur les pays de la zone mark, à savoir : la République fédérale d'Allemagne, le Danemark et les trois pays du Benelux. L'accord monétaire du 23 août 1971 qui lie la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas est même suspendu en mars 1976. Réduit en pratique à sa plus simple expression, le serpent est au point mort.

Un groupe de travail composé des directeurs des affaires politiques des Ministères des Affaires étrangères des Six présidé par le diplomate belge Étienne Davignon réfléchit aux possibilités d'une plus grande coopération politique européenne dans la perspective de l'élargissement des Communautés à de nouveaux membres. Après une première approbation de principe en juillet 1970, le Conseil adopte le 27 octobre à Luxembourg les propositions définitives du groupe de travail qui restent pourtant en retrait par rapport aux propositions contenues en 1962 dans le Plan Fouchet. Le rapport Davignon, également appelé "rapport de Luxembourg", prévoit en effet la consultation mutuelle des Six sur les problèmes de politique étrangère et la mise en œuvre de décisions concertées mais n'évoque en revanche aucune consultation en matière de sécurité extérieure et de défense.

Pour les auteurs du rapport, l'objectif à atteindre est avant tout le rapprochement des points de vue sur la politique internationale via un système de consultations régulières. Il propose une consultation semestrielle des ministres des Affaires étrangères et des réunions trimestrielles des directeurs politiques des six ministères. La préparation de ces réunions ministérielles est confiée à un comité politique habilité à créer des groupes de travail thématiques. La commission politique du Parlement européen serait informée des résultats de ces rencontres et la Commission serait consultée sur les questions qui sont de son ressort. Le document prévoit enfin l'association au processus de concertation des pays candidats à l'adhésion aux Communautés.

Ces propositions rencontrent l'accord global des six partenaires. Un groupe de liaison diplomatique, qui sert de lien permanent, est mis sur pied pour les consultations sur toute question de politique étrangère que souhaite soulever un État. Le président français, Georges Pompidou, est cependant hostile à l'instauration d'un secrétariat politique permanent à Bruxelles qui aurait un droit d'initiative, comme le suggère son homologue allemand Willy Brandt. L'idée ne sera jamais concrétisée. Néanmoins, le rapport Davignon initie, en dehors de toute contrainte juridique, la discussion à six puis à neuf des problèmes internationaux et donne une première dimension communautaire à la politique étrangère des États membres. Il est à la base de la coopération politique européenne (CPE) inaugurée à Munich le 19 novembre 1970 lors de la première réunion ministérielle. La CPE s'est notamment manifestée au cours des longues discussions de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) dont l'acte final est signé à Helsinki le 1er août 1975 par Aldo Moro en sa double qualité de président en exercice du Conseil des ministres des Neuf et de chef du gouvernement italien.