O limite oriental da Europa passa a Leste da Finlândia, dos países bálticos, da Polónia, atravessa a Ucrânia, contorna a Hungria e corta a Jugoslávia em duas: a Sérvia de um lado, a Croácia do outro. A significação desta fronteira não é somente religiosa, de um lado a igreja latina , do outro a igreja grega. Porque os dois espaços que ela delimita têm histórias diferentes, o que permite compreender os dramas que acontecem hoje em certo número de países

(Pomian)

 

A noção de Europa associa elementos geográficos, históricos e culturais que, todos, contribuem para forjar a identidade europeia, acrescentando que  a experiência comum, ligada à proximidade, o fundo comum de ideias e de valores e a interdependência histórica não podem resumir-se numa fórmula simples e o respectivo conteúdo é susceptível de mudar em das sucessivas gerações. Conclui, assim, que não é possível nem pertinente  fixar na hora actual as fronteiras da União europeia, cujos limites serão traçados num decurso de um período de vários anos

(Comissão Europeia

 

O ano de 1991 é assinalado pela implosão da URSS e pela dissolução do Comecon e do Pacto de Varsóvia, com Ieltsine a vencer o golpe de Moscovo que pretendia suspender o processo, enquanto George Bush defende o conceito de uma Nova Ordem Mundial (27 de Setembro de 1991) que, afinal, de nova, só sabemos que acabou a antiga, como, então, ironiza Adriano Moreira. Em Portugal, dava-se a reeleição de Mário Soares e, por inspiração e labor de Durão Barroso, assinavam-se os acordos de Bicesse que pretendiam estabelecer a paz em Angola.

1991 era o ano do Conselho Europeu de Maastricht, da dissolução do Comecon e do Pacto de Varsóvia, de Ieltsine vencer golpe de Moscovo e de suceder a inevitável implosão da URSS, enquanto em Portugal se assistia à reeleição de Mário Soares e se celebravam os acordos de Bicesse, que pretendiam dar paz a Angola.

No plano comunitário era o tempo das jogadas negociais. Durante o primeiro semestre, de presidência luxemburguesa, tudo começava com a Irlanda a lançar as primeiras propostas sobre a coesão económica e social, como condição para a realização da União Económica e Monetária (Janeiro), seguindo-se propostas franco-alemãs sobre a segurança europeia, propondo a integração da UEO na Comunidade em 1998 (15 de Fevereiro), uma proposta espanhola sobre a cidadania europeia (21 de Fevereiro) e uma declaração conjunta germano-italiana, propondo poderes alargados para o Parlamento Europeu (9 de Abril).

Entretanto, a conferência intergovernamental chegava a consenso quanto a um primeiro projecto de um tratado de união europeia, com três pilares (12 de Abril), protestando de imediato a Comissão contra esta a teoria, propondo, como alternativa a teoria da árvore (29 de Maio). E lá vinha um segundo projecto de tratado da união europeia, apresentado pela presidência luxemburguesa, mantendo a tese dos pilares, mas fazendo referências federalistas e reforçando o papel da Comissão (18 de Junho), até que o Conselho Europeu do Luxemburgo, em 28-29 de Junho, decidiu que o segundo projecto de tratado serviria de base para as negociações (28-29 de Junho).

Seguia-se a presidência holandesa que, em 30 de Setembro, já apresentava novo projecto de um tratado da união europeia (30 de Setembro), como uma segunda versão em 10 de Novembro, onde eram reforçados os poderes do Parlamento Europeu e se previa a realização de uma conferência intergovernamental em 1996 na perspectiva de reforçar o carácter federal da União.

Então, para superar-se o impasse, os chefes de governo democratas-cristãos propuseram um compromisso: eliminação das referências federalistas, a fim de se garantir a integração da PESC na Comunidade (26 de Novembro). Assim se permitiu que o Conselho Europeu de Maastricht, de 10 de Dezembro, aprovasse a União Europeia, mas com o Reino Unido a recusar o capítulo social e a obter também cláusulas de exclusão relativamente à União Económica e Monetária. A política de segurança europeia ganhava, contudo, novos contornos, no último trimestre. Em 5 de Outubro surgia uma declaração conjunta anglo-italiana sobre a segurança e defesa, sublinhando a importância da NATO; no dia 11, uma iniciativa franco-alemã de um projecto sobre a PESC, pelo reforço da UEO; três dias depois era decidida a criação de um Eurocorpo por Mitterrand e Kohl  e em 7-8 de Novembro reunia o Conselho Atlântico de Roma, onde os norte-americanos aceitavam o princípio de uma identidade europeia em matéria de defesa, ao mesmo tempo que se definia um novo conceito estratégico para a aliança atlântica. Seguia-se, em 20 de Dezembro, o começo do Conselho de Cooperação Norte-Atlântico, onde os 16 membros da NATO se juntavam a nove Estados da Europa central e oriental, um conjunto que, em Março de 1992, já englobava 36 membros.

Nova configuração sofriam, no entanto, as relações da Comunidade Europeia com os países do Leste europeu. Depois da inauguração do BERD, em 15 de Abril, eis que a Polónia, a Checoslováquia e a Hungria tratavam de solicitar um reforço do diálogo político com a Comunidade (20-22 de Agosto), o que se concretizaria com a assinatura dos acordos europeus da Comunidade Europeia com aqueles países do grupo de Visegrado (16 de Dezembro).

Mitterrand reunia em Praga com intelectuais europeus defendendo uma Confederação europeia com a URSS; Havel dizia-lhe que esta não podia ser feita sem os EUA e o Canadá (Junho). A grande alteração seria, no entanto, a dissolução do COMECON (28 de Junho) e do Pacto de Varsóvia ( 1 de Julho).

No plano das políticas domésticas europeias, surgiam eleições na Albânia, com vitória dos ex-comunistas (31 de Março) e na Bulgária, aqui com a vitória da União das Forças Democráticas (13  de Outubro), levando ao primeiro governo búlgaro sem comunistas (8 de Novembro). Também ocorriam eleições legislativas na Polónia (21 de Outubro) donde surgiria o novo governo, presidido por Jan Olsewski (9 de Dezembro)

Entretanto, a Croácia e a Eslovénia proclamavam a independência (25 de Junho), desencadeando um conflito que viria a confundir todo este processo. Se em Haia surgia uma conferência de paz para a Jugoslávia, sob a égide da Comunidade Europeia (7 de Setembro), eis que a Alemanha  já reunificada tratava de reconhecer solitariamente a Eslovénia e a Croácia (23 de Dezembro)

Na Europa ocidental era o tempo do PCI se transformar no Partido Democrático da Esquerda (3 de Fevereiro), do Conselho Europeu extraordinário sobre a Guerra do Golfo (8-9 de Abril) e da Suécia se candidatar à adesão às Comunidades Europeias (1 de Julho).

Mais uma vez, quase nada de novo em Portugal, a não ser eleições. Nas presidenciais de 13 de Janeiro, era a reeleição de Mário Soares e, nas legislativas de 5 de Outubro, reforçava-se a maioria absoluta de Cavaco Silva (PSD,50,6%; PS, 29,1%; CDU, 8,8%; CDS, 4,4%; PSN,1,7%.). Em termos político-partidários, para além da entrada do deputado do PSN, Manuel Sérgio no hemiciclo de São Bento, Pedro Canavarro emergia como  presidente do PRD (2 de Junho), Lucas Pires demitia-se de militante do CDS (15 de Novembro) e Barros Moura era expulso do PCP (19 de Novembro). Valia-nos a visita de João Paulo II (Maio) e a inauguração o último troço da auto-estrada  Porto-Lisboa (13 de Setembro), mas só o massacre no cemitério de Santa Cruz em Dili  adquiria um nível de dramatismo mobilizador das consciências cívicas(12 de Novembro)

O ano era sobretudo marcado pelo início da operação Tempestade no Deserto, a chamada Guerra do Golfo , até  28 de Fevereiro (17 de Janeiro). Mas  grandes alterações ocorreriam na URSS que no fim do ano implodia. O ano começa com uma tentativa de regresso ao Império com uma intervenção militar de tropas do Ministério do Interior soviético nos países bálticos (7 de Janeiro).

No plano político, Gorbatchov conseguia que o Soviete Supremo decidisse um referendo sobre a União, entendida como federação renovada de repúblicas iguais e soberanas nas quais os direitos do homem e as liberdades serão garantidas às pessoas de todas as nacionalidades (17 de Janeiro)

Acontece que os países bálticos se antecipavam ao processo, com um referendo na Lituânia, com 95 % de votos a favor da independência (9 de Fevereiro) e referendos na Letónia e Estónia, também favoráveis à independência (3 de Março). Apesar de tudo, em 17 de Março, decorria um referendo sobre a manutenção da URSS proposto por Gorbatchov; em que, além dos países bálticos, também se recusavam participar a Geórgia, a Moldova. Em 30 de Março, um referendo na Geórgia aprova va a independência.

Nesta sequência, era assinado acordo para a constituição de uma União das Repúblicas Soviéticas Soberanas entre a Rússia, a Ucrânia, o Azerbaijão, Cazaquistão, Uzbequistão, Quirguisistão, Turcomenistão e Tadjiquistão (1 de Junho)

Na Federação da Rússia prosseguia entretanto a dialéctica anti-Gorbatchov. Em 28 de Março, 200.000 manifestantes em Moscovo a favor de Ieltsine, apesar da proibição decretada pelo Governo da URSS. No dia 5 de Abril, o Parlamento Russo cria va o cargo de Presidente da Federação a ser eleito por sufrágio universal. Em 12 de Junho, Boris Ieltsine era eleito em sufrágio universal Presidente da Federação Russa (57,3% dos votos), contra Ryjkov (17%), Makachov (3,8%), Bakatime (3,4%), Jirinovski (7,8%) e Tuleev (7%); por referendo, Leninegrado voltava a designar-se Sam Petersburgo (12 de Junho). Em 29 de Julho a Federação da Rússia reconhecia a independência da Lituânia. Gorbatchov tentava resistir. Ia a Londres à Cimeira dos Sete Mais Ricos-G7 (15-17 de Julho) e via o plenário do PCUS aceitar o princípio da renúncia ao marxismo-leninismo (25 de Julho).

Em 31 de Julho era assinado o Tratado START I entre Bush e Gorbatchov (31 de Julho)

Mas em 19 de Agosto surgia Golpe de Estado em Moscovo; estava prevista para o dia 20 a assinatura de um novo tratado da União proposto por  Gorbatchov (19 de Agosto)  Uma Junta presidida por Janaiev declarava estado de excepção; diziam que Gorbatchov estava doente (em férias na Crimeia desde o dia 4; Ieltsine assumia a resistência e fazia da sede do parlamento russo, a Casa Branca, o bastião da resistência; populares de Moscovo levantam barricadas. Na noite de 20 para 21 a junta dava ordens à Brigada Anti-terrorista Alfa do KGB para prender Ieltsine; os tanques eram detidos por barreiras de populares (20-21 de Agosto). Em 22 de Agosto era arreada a bandeira comunista na sede do parlamento russo e içada a bandeira da frota comercial russa do tempo dos czares, ao mesmo tempo que começavam a derrubar-se as estátuas comunistas em toda a URSS. Gorbatchov regressava da Crimeia (22 de Agosto), apresentava explicações no Parlamento da Rússia (23 de Agosto) e demitia-se de Secretário-geral do PCUS (24 de Agosto). Em 29 de Agosto, o Soviete Supremo proibia PCUS, cujos bens eram, entretanto, confiscados.

Estas circunstâncias provocaram uma corrida ao secessionismo. O Parlamento da Estónia proclamava a independência (20 de Agosto), a que se seguiram idênticas proclamações na Letónia (21 de Agosto), na Ucrânia (24 de Agosto) e na Bielo-Rússia (25 de Agosto).

Em 27 de Agosto,  já a Comunidade Europeia reconhecia a independência dos Estados Bálticos, no mesmo dia em que a  Moldova proclamava a independência (27 de Agosto), seguindo-se as do Azerbaijão (29 de Agosto),  do Quirguizistão e do Uzbequistão (31 de Agosto), antes de ocorrer um referendo na Arménia sobre a matéria (21 de Setembro).

Em 2 de Setembro, dez Estados da URSS  anunciavam a criação de uma União de tipo confederal. Em 6 de Setembro, a  URSS reconhecia a independência da Letónia, Lituânia e Estónia. Em 10 de de Setembro, os Estados Bálticos aderiam à CSCE, sete dias antes de serem admitidos na ONU  (17 de Setembro). Em 14 de Novembro, sete Estados da URSS anunciavam a criação de uma União de Estados Soberanos. No dia 1 de Dezembro, era o referendo sobre a independência na Ucrânia. Em 16 de de Dezembro, o Cazaquistão proclamava a independência e, no dia 21 surgia a reunião em Alma Ata de todas as repúblicas da URSS, à excepção da Geórgia, donde resultava a chamada Comunidade dos Estados Independentes.

Outras medidas iam sendo, entretanto, assumidas. Em 11 de Setembro era anunciada a retirada de 11.000 soldados soviéticos de Cuba. Em Outubro, proclamava-se a supressão do KGB, ao mesmo tempo em que a URSS passava a membro associado do FMI (5 de Outubro). Dois dias depois era o acordo entre a URSS e a Polónia  sobre a retirada de 50.000 soldados soviéticos (7 de Outubro). No dia 18 desse mesmo mês estabeleciam-se relações diplomáticas entre a URSS e Israel, ao mesmo tempo que dez repúblicas da URSS assinavam  um tratado de união económica.

No dia 1 de Novembro, o Congresso de Deputados da Rússia atribuía plenos poderes a Boris Ieltsine para a reforma da economia e das finanças e, no dia 19, Chevarnadze voltava a ocupar as funções de Ministro dos Negócios Estrangeiros da URSS.

Finalmente, a 25 de Dezembro, dava-se a demissão de Gorbatchov e era arreada bandeira vermelha do Kremlin, depois de, no anterior dia 8, pelo Acordo de Minsk, a Rússia, a Bielo-Rússia e a Ucrânia concordarem em substituir a URSS por uma Comunidade de Estados Independentes.

Em África, o facto mais saliente, para além do derrube do regime pró-soviético da Etiópia (28 de Maio), era a assinatura dos Acordos de Bicesse entre o MPLA e a UNITA (31 de Maio), enquanto, em Cabo Verde, o  partido da oposição, o MPD derrotava o PAICV  (10 de Janeiro). Entretanto o egipcio Butros Butros-Ghali era designado novo Secretário-geral da ONU (21 de Novembro)

Na Ásia, era assassinado Rajiv Ghandi na Índia (21 de Maio), surgia o acordo de Paz para o Cambodja em Paris (23 de Outubro), antes de Li Peng visitar a União Indiana (11-16 de Dezembro).

Os novos desafios de 1989-1990. podem não ter derrotado o projecto europeu, mas mudaram as circunstâncias que o corporizavam, principalmente pelo desaparecimento do federador passivo, com a implosão da URSS.

Com efeito, é depois de 1989 que se concretizam as mais drásticas mudanças do mundo ocorridas depois da Segunda Guerra Mundial, nomeadamente pelo fim da guerra fria.

Mas, em vez da casa comum, parecia estar a acontecer um regresso a muitas das feridas anteriores aos tratados de paz das duas guerras mundiais deste século.

Depois da reunificação alemã, renasceu a balcanização. Depois do fim do comunismo, voltaram as questões político-religiosas e o clássico confronto de civilizações e quase regressamos ao ambiente da Guerra da Crimeia, para não falarmos em 1848 e nas inacabadas situações das minorias que aspiram a uma primavera dos povos, desses povos sem história que sempre circularam nas bordas dos impérios centrais, por entre os cinturões de populações mistas.

E lá voltámos a ter que reler a literatura do tempo da Santa Aliança e do sistema Metternich, recuperando manuais de relações internacionais e de direito internacional de há cinquenta e cem anos. Porque as ententes, as triplas alianças e as próprias pentarquias ameaçam, com o seu cortejo de Estados directores  e de Estados secundários, de acordo com a regra da hierarquia das potências.

A literatura épica do fim do comunismo cedeu, aliás,  lugar a um certo desespero. Foi a derrapagem da Guerra do Golfo, com a questão não resolvida pelos tratados de paz posteriores a 1914-1918, bem como a grande decepção da Jugoslávia, onde a nova Alemanha democrática, esquecendo-se da dimensão europeia, retomou, pela via diplomática, o que o Reich tinha feito pela violência.  

Regressou-se àquela literatura que procura limitar a Europa a Leste... Otto Molden afastava da Europa a Ucrânia, a Bielo-rússia e Rússia, mas incluindo a Polónia e os países bálticos

OTTO MOLDEN, em Die europaische Nation. Die neue Supermacht vom Atlantik bis zur Ukraine, Munique, Herbig, 1990, estabelece o limite leste da Europa numa linha que começa no Lago Peipous e passa pelos rios Pripet e pelo Dniester, abandonando os Urales, isto é, afasta da Europa, não só a Rússia, como também a Ucrânia e a Bielorússia, mas inclui a Polónia e os países bálticos. Isto é, reconhece a Rússia como uma ásia com apêndice europeu

. Krzystof Pomian falava num limite que passaria a Leste da Finlândia, dos países bálticos, da Polónia, que atravessaria a Ucrânia, contornaria a Hungria e cortaria a Jugoslávia em duas, a Sérvia de um lado, a Croácia de outro, isto é, que remeteria para o outro lado, a igreja ortodoxa

KRZYSTOF  POMIAN, L'Europe et ses Nations, Paris, Gallimard, 1990, diz que o limite oriental da Europa passa a Leste da Finlândia, dos países bálticos, da Polónia, atravessa a Ucrânia, contorna a Hungria e corta a Jugoslávia em duas: a Sérvia de um lado, a Croácia do outro. A significação desta fronteira não é somente religiosa, de um lado a igreja latina , do outro a igreja grega. Porque os dois espaços que ela delimita têm histórias diferentes, o que permite compreender os dramas que acontecem hoje em certo número de países.

Mas os mesmos que assim pensam, em nome da conveniência, apelam à integração da Turquia e à associação do Magrebe....

Em 1992, num documento sob o título A Europa e o Desafio do Alargamento, a Comissão vem considerar que a noção de Europa associa elementos geográficos, históricos e culturais que, todos, contribuem para forjar a identidade europeia, acrescentando que  a experiência comum, ligada à proximidade, o fundo comum de ideias e de valores e a interdependência histórica não podem resumir-se numa fórmula simples e o respectivo conteúdo é susceptível de mudar au gré das sucessivas gerações. Conclui, assim, que não é possível nem pertinente  fixar na hora actual as fronteiras da União europeia, cujos limites serão traçados num decurso de um período à venir de vários anos (in Bulletin CE, suplemento 3/92, p. 11)..

Por seu lado, a assembleia parlamentar do Conselho da Europa, em 22 de Abril de 1992, quando abordou a integração de anteriores territórios da URSS, estabeleceu uma hierarquia entre eles: num primeiro grupo, incluiu os incontestavelmente europeus, as repúblicas bálticas, a Bielo-rússia, a Moldova, a Rússia e a Ucrânia; num segundo grupo, constituído pelos Estados do Cáucaso, como a Arménia, o Azerbaijão e a Geórgia, já fala que o carácter europeu dos mesmo é mais duvidoso, para não ter dúvidas em considerar que o Cazaquistão, a Quirguízia, o Tadjiquistão, o Turquemenistão e o Usbequistão, têm um carácter europeu dificilmente aceitável (in L’Extension Géographique du Conseil de l’Europe, in Revue Universelle des Droits de l’Homme, vol. IV, nº 5-6, Junho de 1992, pp. 181 ss.).

O redesenho da Europa não passava pela cultura nem pela política, mas mais pelos banqueiros e pelos macro-economistas. Em vez de uma Europa a recomeçar pela cultura e repolitizar-se, eis que a casa e o mercado procuravam ocupar o lugar da polis.

 

1991 era o ano do Conselho Europeu de Maastricht, da dissolução do Comecon e do Pacto de Varsóvia, de Ieltsine vencer golpe de Moscovo e de suceder a inevitável implosão da URSS, enquanto em Portugal se assitia à reeleição de Mário Soares e se celebravam os acordos de Bicesse, que pretendiam dar paz a Angola.

No plano comunitário era o tempo das jogadas negociais. Durante o primeiro semestre, de presidência luxemburguesa, tudo começava com a Irlanda a lançar as primeiras propostas sobre a coesão económica e social, como condição para a realização da União Económica e Monetária (Janeiro), seguindo-se propostas franco-alemãs sobre a segurança europeia, propondo a integração da UEO na Comunidade em 1998 (15 de Fevereiro), uma proposta espanhola sobre a cidadania europeia (21 de Fevereiro) e uma declaração conjunta germano-italiana, propondo poderes alargados para o Parlamento Europeu (9 de Abril).

Entretanto, a conferência intergovernamental chegava a consenso quanto a um primeiro projecto de um tratado de união europeia, com três pilares (12 de Abril), protestando de imediato a Comissão contra esta a teoria, propondo, como alternativa a teoria da árvore (29 de Maio). E lá vinha um segundo projecto de tratado da união europeia, apresentado pela presidência luxemburguesa, mantendo a tese dos pilares, mas fazendo referências federalistas e reforçando o papel da Comissão (18 de Junho), até que o Conselho Europeu do Luxemburgo, em 28-29 de Junho, decidiu que o segundo projecto de tratado serviria de base para as negociações (28-29 de Junho).

Seguia-se a presidência holandesa que, em 30 de Setembro, já apresentava novo projecto de um tratado da união europeia (30 de Setembro), como uma segunda versão em 10 de Novembro, onde eram reforçados os poderes do Parlamento Europeu e se previa a realização de uma conferência intergovernamental em 1996 na perspectiva de reforçar o carácter federal da União.

Então, para superar-se o impasse, os chefes de governo democrata-cristãos propuseram um compromisso: eliminação das referências federalistas, a fim de se garantir a integração da PESC na Comunidade (26 de Novembro). Assim se permitiu que o Conselho Europeu de Maastricht, de 10 de Dezembro, aprovasse a União Europeia, mas com o Reino Unido a recusar o capítulo social e a obter também cláusulas de exclusão relativamente à União Económica e Monetária. A política de segurança europeia ganhava, contudo, novos contornos, no último trimestre. Em 5 de Outubro surgia uma declaração conjunta anglo-italiana sobre a segurança e defesa, sublinhando a importância da NATO; no dia 11, uma iniciativa franco-alemã de um projecto sobre a PESC, pelo reforço da UEO; três dias depois era decidida a criação de um Eurocorpo por Mitterrand e Kohl  e em 7-8 de Novembro reunia o Conselho Atlântico de Roma, onde os norte-americanos aceitavam o princípio de uma identidade europeia em matéria de defesa, ao mesmo tempo que se definia um novo conceito estratégico para a aliança atlântica. Seguia-se, em 20 de Dezembro, o começo do Conselho de Cooperação Norte-Atlântico, onde os 16 membros da NATO se juntavam a nove Estados da Europa central e oriental, um conjunto que, em Março de 1992, já englobava 36 membros.

Nova configuração sofriam, no entanto, as relações da Comunidade Europeia com os países do Leste europeu. Depois da inauguração do BERD, em 15 de Abril, eis que a Polónia, a Checoslováquia e a Hungria tratavam de solicitar um reforço do diálogo político com a Comunidade (20-22 de Agosto), o que se concretizaria com a assinatura dos acordos europeus da Comunidade Europeia com aqueles países do grupo de Visegrado (16 de Dezembro).

Mitterrand reunia em Praga com intelectuais europeus defendendo uma Confederação europeia com a URSS; Havel dizia-lhe que esta não podia ser feita sem os EUA e o Canadá (Junho). A grande alteração seria, no entanto, a dissolução do COMECON (28 de Junho) e do Pacto de Varsóvia ( 1 de Julho).

do Conselho Europeu extraordinário sobre a Guerra do Golfo (8-9 de Abril)

 

Cronologia oficial da história da União Europeia

Ano de 1991

 

Recortes da história oficiosa do Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE)

Le traité sur l'Union européenne

 La réalisation d’une Union européenne pour 1980 avait été fixée par le sommet des neuf membres de la Communauté européenne réunis à Paris les 19-21 octobre 1972. Il s’agissait de créer un nouveau cadre regroupant l’ensemble des relations entre les États membres, qu’ils soient régis par les règles du système communautaire ou par la simple coopération intergouvernementale dans les domaines extra-communautaires, en particulier celui de la politique étrangère depuis 1970. Le terme vague d’« Union » avait été choisi pour éviter de trancher entre les partisans d’une fédération européenne ou d’une confédération.

 Les structures de cette future Union n’avaient pas été évoquées. Les préciser s’avéra une tâche longue et difficile en raison de l’opposition entre ceux qui préconisaient l’extension des compétences communautaires aux domaines régaliens (politique étrangère, défense, justice) dans une finalité fédérale et ceux qui tenaient à maintenir ces activités dans le domaine de la coopération entre États souverains. A cette opposition s’ajoutaient les désaccords sur le fonctionnement des institutions communautaires et de l’équilibre entre les organes intergouvernementaux (Conseil des ministres, Conseil européen institué en 1974) et les organes indépendants (Commission, Parlement européen élu au suffrage universel à partir de 1979).

 Des solutions avaient été proposées avec le rapport du Premier ministre belge Léo Tindemans (29 décembre 1975), la Déclaration sur l’Union européenne par le Conseil européen de Stuttgart (19 juin 1983) et surtout le projet de traité sur l’Union européenne adopté par le Parlement européen (14 février 1984) mais non retenu par les gouvernements. C’est seulement l’Acte unique européen (17 – 27 février 1986) qui a constitué la première étape vers la réalisation de l’Union européenne en institutionnalisant la coopération en politique étrangère à côté du système des Communautés économiques.

 Toutefois, apparaît vite la nécessité d’aller plus loin. La préparation de l’Union économique et monétaire rend évidente la nécessité d’établir parallèlement une Union politique non seulement pour la politique étrangère mais aussi pour combler le « déficit démocratique » des Communautés dénoncé par le Parlement européen, puisque le transfert de compétences au niveau communautaire ne s’est pas accompagné de transfert de pouvoir au Parlement européen, de telle sorte que, dans ces matières, il n’y a plus de contrôle parlementaire national et pas encore de contrôle parlementaire au niveau communautaire.

 Enfin et surtout, la réunification allemande rend indispensable la construction d’un cadre européen solide souhaité par le chancelier Kohl lui-même, qui déclare dès le 19 décembre 1989 que « la maison allemande ne peut se construire que sous un toit européen », souhaité également par ses voisins à commencer par la France.

 D’où l’ouverture, le 15 décembre 1990, de deux Conférences intergouvernementales parallèles, l’une consacrée au projet d’Union économique et monétaire (UEM), l’autre chargée d’explorer les voies de la future Union politique. Les travaux de ces deux conférences vont aboutir au traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, qui entrera en vigueur le 1er novembre 1993 à la suite de difficiles ratifications.

 

Les négociations intergouvernementales

 La signature à Maastricht du traité sur l'Union européenne, le 7 février 1992, est l'aboutissement d'un processus diplomatique engagé à peine vingt mois auparavant. En fait, l’objectif d'une Union économique et monétaire (UEM), envisagée par les États membres de la Communauté économique européenne (CEE) dès la fin des années soixante, est très sérieusement relancé à la fin des années quatre-vingts. En avril 1989, le Comité pour l’étude de l’UEM, présidé par Jacques Delors, président de la Commission européenne, remet son rapport final. Il plaide pour l’instauration d’une UEM échelonnée selon trois étapes progressives et pour l’ouverture de négociations pour un nouveau traité. Dans le même temps, alors que se précipite la perspective de la réunification allemande, les Douze manifestent leur volonté de relance et de combler le déficit démocratique des institutions communautaires. Le principe d’une révision du traité instituant la CEE est alors adopté tandis que certains États membres et le Parlement européen avancent de nouvelles propositions sur l’Union politique. Les 27 et 28 octobre 1990, le Conseil européen de Rome fixe donc les objectifs principaux d’un traité sur l’UEM et sur l’Union politique. Aussi, le 15 décembre 1990, les ministres des Affaires étrangères des Douze inaugurent-ils à Rome les deux Conférences intergouvernementales (CIG) qui, parallèlement, seront placées sous présidence luxembourgeoise puis néerlandaise. Ce sont les ministres des Affaires étrangères des Douze, ou leurs représentants personnels, qui pilotent la conférence sur l’Union politique tandis que les ministres des Finances et des Affaires économiques se chargent de la CIG sur l’UEM. D’emblée, les institutions et organes de la Communauté et les États membres avancent une série de propositions sur les sujets les plus divers. La négociation monétaire se déroule en langue anglaise tandis que les débats sur l’Union politique ont lieu en français. Mais les négociations se révèlent particulièrement difficiles en ce qui concerne notamment l’identité européenne de défense, la politique sociale, la cohésion économique et sociale de la Communauté ou encore, sur le plan institutionnel, la procédure de codécision avec le Parlement européen et le recours au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil. De même, certains États, et plus particulièrement le Royaume-Uni, restent partisans d'une séparation très nette entre entre le système communautaire et les compétences qui relèvent de la coopération. Le 17 avril 1991, la présidence luxembourgeoise remet aux négociateurs un projet de traité sur l’Union qui introduit une structure à trois piliers : un premier pilier fondé sur les Communautés européennes, un deuxième pilier consacré à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et un troisième pilier sur la copération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI). C’est ce projet qui sert de base à la poursuite des négociations. Les 9 et 10 décembre 1991, les chefs d’État ou de gouvernement règlent les derniers arbitrages et mettent au point un texte final sur les volets politique et monétaire. Mais il faudra encore plusieurs semaines pour permettre aux experts de couler sous forme juridique l’accord politique des Douze dans un nouveau traité. Le traité sur l’Union européenne est signé à Maastricht le 7 février 1992 par les ministres des Affaires étrangères et par les ministres des Finances et des Affaires économiques des Douze.     

La Conférence intergouvernementale (CIG) sur l'Union politique

 La négociation sur l’Union politique s’avère beaucoup plus difficile que celle sur l’Union économique et monétaire (UEM). Il n’y a pas dans ce domaine de projet précis comme le rapport Delors pour la monnaie unique. D’où la multiplicité de propositions diverses sur les objectifs à atteindre et les nombreuses options possibles.

 Le Parlement européen avait depuis longtemps réclamé l’extension du vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres, l’élargissement des pouvoirs de la Commission et du Parlement. En mars 1990, il se prononce en faveur de la transformation rapide de la Communauté européenne « en Union politique, sur une base fédérale, au delà du marché unique et de l’Union économique et monétaire » et l’intégration dans les structures communautaires de la coopération intergouvernementale en politique étrangère.

 Du côté gouvernemental, c’est la Belgique qui prend l’initiative hardiment, avec un aide-mémoire du 20 mars adressé à ses partenaires préconisant de renforcer l’appareil institutionnel de la Communauté (généralisation du vote à la majorité qualifiée au Conseil, réduction du nombre de commissaires, investissement du Président de la Commission par le Parlement européen, codécision législative du Parlement et du Conseil, ainsi que le développement de la coopération en politique étrangère et sur extension aux problèmes de sécurité). Les propositions belges n’éveillent pas beaucoup d’échos, mais elles abordent déjà les grands thèmes de la négociation.

 Le véritable coup d’envoi est donné par la France et par l’Allemagne avec une lettre du président Mitterrand et du chancelier Kohl du 19 avril à la veille du Conseil européen de Dublin (28 avril 1990) pour que celui-ci accélère la construction politique de l’Europe et convoque à cet effet une Conférence intergouvernementale (CIG). Quatre objectifs sont proposés : renforcer la légitimité démocratique de l’Union souhaité par l’Allemagne et le Parlement européen, rendre plus efficaces les institutions en étendant le vote majoritaire au Conseil des ministres et en élargissant le rôle du Conseil européen, assurer l’unité et la cohérence de l’action de l’Union dans les domaines économique, monétaire et politique et la rendre plus « lisible » pour le citoyen, enfin – et c’est une initiative majeure – définir et mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

 Les réactions au projet belge et aux propositions franco-allemandes se manifestent au Conseil européen de Dublin. Madame Thatcher, premier ministre britannique, ainsi que ses collègues danois et portugais, s’inquiètent et veulent défendre les compétences nationales. A l’opposé, les « communautaires » craignent qu’en parlant d’Union politique et non de la seule Communauté, on affaiblisse celle-ci. Le Président Delors exprime sa préférence pour le projet belge. Madame Thatcher, qui sait qu’elle ne peut s’opposer à la réunion d’une CIG qui peut être décidée à la majorité, demande qu’un travail de clarification soit effectué au préalable pour définir une éventuelle Union.

 Cette tâche est menée à bien par les ministres des Affaires étrangères qui, en liaison avec le Parlement européen et la Commission, font l’inventaire des suggestions et rédigent un rapport rappelant les grands objectifs (légitimité et efficacité des institutions, action de la Communauté sur la scène internationale) et énonçant pour chacun d’eux les options possibles. Le second Conseil européen de Dublin (25-26 juin 1990), au vu du rapport, décide la réunion d’une CIG sur l’Union politique, parallèlement à celle sur l’UEM, le 15 décembre 1990.

 Il reste à élaborer sous la présidence italienne un mandat aussi précis que possible pour la future conférence et de profondes divergences apparaissent. La France et la République fédérale d’Allemagne (RFA) tenaient beaucoup à la politique extérieure et de défense commune, suivies par la Belgique, le Luxembourg, l’Espagne, la Grèce ; l’Allemagne, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas au développement des pouvoirs du Parlement européen ; la France, l’Allemagne, l’Italie, les pays du Benelux à la politique sociale ; les pays du Sud à la cohésion économique et sociale avec les pays du Nord. Quant à la Grande-Bretagne, hostile à toutes ces innovations, elle cherchait surtout à maintenir le statu quo et, au pire, à « limiter les dégâts » ce qui bornait les ambitions de ses partenaires à ce que Londres voudrait bien accepter. Toutefois, la position britannique va se trouver légèrement assouplie avec le départ de Madame Thatcher et l’arrivée le 28 novembre 1990 au poste de Premier ministre de John Major qui déclarait vouloir « placer la Grande-Bretagne au cœur de l’Europe » !

 Des avis sont donnés par les institutions communautaires. La Commission se prononce le 22 octobre en faveur d’une communauté unique, réunissant l’union politique et l’union économique et monétaire afin d’assurer la cohérence des relations extérieures économiques et politiques, tout en reconnaissant que la méthode de décision communautaire ne pouvait s’appliquer à la politique étrangère. Le Parlement européen réunit les 27-30 novembre une conférence des parlements des États membres pour apaiser les inquiétudes de ces derniers quant à l’extension souhaitée de ses pouvoirs.

 Enfin, une orientation décisive est à nouveau donnée par le couple franco-allemand. Le président Mitterrand et le chancelier Kohl adressent le 6 décembre à leurs partenaires une lettre précisant leur conception de la future Union politique. Ils proposent un élargissement des compétences de la Communauté (environnement, santé, politique sociale, énergie, recherche et technologie, protection des consommateurs) et de l’Union (immigration, politique des visas, droit d’asile, criminalité internationale). Ils retiennent l’institution d’une « citoyenneté européenne » proposée par le Premier ministre espagnol Felipe González. Ils souhaitent le renforcement des institutions communautaires (co-décision législative Parlement-Conseil, confirmation par le Parlement de la désignation par le Conseil du président de la Commission, extension de la majorité qualifiée au Conseil), mais insistent aussi sur le rôle essentiel du Conseil européen des chefs d’État ou de gouvernement qui doit être « l’arbitre [...] et le promoteur d’un approfondissement cohérent de l’intégration » et dont le rôle et les missions doivent être accrues à cet effet, particulièrement dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, celle-ci devant mener « à terme à une défense commune ». Les deux signataires affirment que « l’Alliance atlantique tout entière sera renforcée par l’accroissement du rôle et des responsabilités des Européens et par la constitution en son sein d’un pilier européen ».

 Le Conseil européen de Rome (14-15 décembre) voit se manifester quelques réserves quant au mandat de négociation à donner à la Conférence intergouvernementale (CIG). Celui-ci se borne à un certain nombre de points à examiner : légitimité démocratique, relations extérieures et de sécurité, citoyenneté, extension de l’action de la Communauté dans huit domaines, rôle du Conseil européen, sans préjuger des travaux de la conférence.

 Celle-ci se déroule en 1991 sous les présidences successives du Luxembourg et des Pays-Bas, parallèlement à la conférence sur l’UEM. Elle discute les très nombreuses contributions fournies par les États membres et les avis demandés aux institutions communautaires. Après une phase de discussions générales, la présidence luxembourgeoise assumée par Jacques F. Poos présente le 17 avril un projet retenant les positions appuyées par une majorité de délégations. Le texte étend les compétences de la CEE, renforce les pouvoirs du Parlement, introduit dans le cadre de l’Union les affaires intérieures et de justice et une politique étrangère et de sécurité commune.

 Sur le plan institutionnel, le projet luxembourgeois prévoyait une structure par « piliers » : le premier formant la Communauté européenne avec les compétences élargies, comprenant l’UEM et fonctionnant selon le système communautaire renforcé, les deux autres piliers consacrés l’un à la politique étrangère et de sécurité, l’autre aux affaires intérieures et de justice, fonctionnant selon la méthode intergouvernementale puisque plusieurs pays – la France, la Grande-Bretagne, le Danemark, le Portugal – veulent garder leur souveraineté dans ces domaines. L’ensemble est comparé à un temple grec de trois colonnes surmonté d’un fronton, le Conseil, seul compétent dans les trois domaines.

 Ce schéma est vivement critiqué par la Commission, soutenue par la Belgique, les Pays-Bas et d’autres pays. La structure par piliers risque d’atomiser le processus d’unification, de développer la méthode intergouvernementale au détriment du système communautaire et d’interdire tout développement fédéral de l’Union. Aussi préconise-t-elle un cadre unique, celui de la Communauté, quitte à différencier les processus de décision selon les domaines. C’est le schéma de l’arbre avec un tronc unique et des branches de tailles différentes. La présidence néerlandaise essaie vainement en septembre de revenir à la structure unitaire mais elle n’est pas suivie. La structure par piliers est donc adoptée.

 Un autre problème difficile est celui d’une identité européenne de sécurité et de défense qui soit compatible avec l’Alliance atlantique et l’OTAN, ce qui est réclamé avant tout par les Britanniques et par les Italiens alors que les Français et les Allemands mettent l’accent sur une certaine autonomie de l’Europe dans ce domaine. Le 11 octobre, le président Mitterrand et le chancelier Kohl adressent, pour la troisième fois, une lettre commune à leurs collègues. Ils proposent que la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) comprenne l’ensemble des questions relatives à la sécurité et à la défense, que les décisions de l’Union à ce sujet puissent être mises en œuvre par l’Union de l’Europe Occidentale, seule organisation militaire entre les Douze (ou plutôt les Onze, l’Irlande étant neutre), sans affecter les obligations de ceux-ci à l’égard de l’OTAN. L’UEO serait ainsi le « bras armé » de l’Union européenne et pourrait coopérer avec l’Alliance atlantique. Ces propositions sont acceptées en principe par les partenaires, d’autant que les Américains, au Conseil atlantique de Rome (7-8 novembre), ont accepté le projet d’identité européenne de défense.

 C’est au Conseil européen de Maastricht (9-10 décembre) que sont surmontées les dernières difficultés. D’abord sur la politique sociale. La Grande-Bretagne, au nom de l’économie de marché, avait refusé de signer en 1989, la Charte sociale et elle s’opposait maintenant à son inclusion dans le traité d’Union. Pour sortir du blocage, les Onze accordèrent à la Grande-Bretagne le droit de ne pas être engagée par le protocole social annexé au traité, forme d’« opting out » déjà adopté au profit de Londres pour le passage à la troisième étape de l’UEM.

 Sur la défense où les oppositions restent vives sur le degré d’autonomie de la politique européenne, il faut recourir à un compromis entre « la politique de défense commune » affirmée par les Britanniques, Néerlandais, Danois et Portugais, et « la défense commune » réclamée par les Français, Allemands, Belges, Luxembourgeois et Grecs. Finalement est réalisée la synthèse des deux formules dans la même phrase alambiquée : « La politique étrangère et de sécurité commune inclut l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union européenne, y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ».

 Sur le vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres, élargi dans de nombreuses matières, les Britanniques et les Français sont d’accord pour que, sur les questions de politique étrangère, les actions communes doivent être décidées à l’unanimité, le vote majoritaire n’intervenant que pour les mesures d’application et encore si le Conseil le décide à l’unanimité.

 

La Conférence intergouvernementale (CIG) sur l'Union économique et monétaire

La mise au point du traité instituant l'Union économique et monétaire (UEM) entre les États de la Communauté bénéficie d'une base de départ solide : le rapport Delors visant à l'établissement par étapes d'une monnaie unique gérée par une banque centrale. Le terrain est donc largement déblayé. Mais les points essentiels restent à régler.

 En ce qui concerne la Banque centrale européenne (BCE), la Bundesbank, longtemps hostile à l'abandon du deutschemark, exige qu'elle soit comme elle indépendante des gouvernements. La France l'accepte même si son ministre des Finances, Pierre Bérégovoy, souhaite contrebalancer cette indépendance par un renforcement du Conseil des ministres des Finances de l'Union (Ecofin) afin de faire de ce dernier une sorte de "gouvernement économique" pour la concertation des politiques budgétaires et fiscales. Mais les Allemands s'y refusent, craignant un dirigisme qui menacerait l'indépendance de la Banque. Ainsi, un choix décisif est fait : l'Union monétaire sera complète avec la monnaie unique sous l'autorité de la Banque centrale tandis que l'Union économique ne consistera qu'en une coordination des politiques nationales par le Conseil des ministres de l'Économie et des Finances, les États membres restant responsables de leurs politiques économiques. Cela ne sera pas sans conséquences en cas de crise et de désaccords entre eux.

 Un autre problème est celui des conditions de participation à la monnaie unique en raison des situations économiques très inégales des différents pays. Des critères doivent être définis afin de réserver la valeur de la monnaie commune. Dans ce domaine, la France se montre plus rigoureuse que l'Allemagne. Le président Mitterrand estime en effet que le déficit de l'ensemble des dépenses publiques (budget de l'État, des collectivités locales et dépenses sociales) ne doit pas dépasser 3 % du Produit intérieur brut (PIB). C'est déjà ce qu'il avait imposé en France lorsqu'il avait pris le tournant de la rigueur en 1983. Il n'accepte pas la proposition allemande de prendre en compte les dépenses d'investissement et préfère une règle plus simple et plus stricte. De fait, le déficit budgétaire en France n'atteint que 1,8 % du PIB en 1992 contre 3,5 % pour l'Allemagne qui doit faire face aux charges de la réunification. Dans tous les autres pays, sauf au Danemark, en Irlande et au Luxembourg, le déficit est alors supérieur à 3 %. L'Italie, dont le déficit est proche de 10 %, estime que l'entrée dans la monnaie unique est un choix politique qui ne peut dépendre de seuls critères économiques. L'Allemagne s'oppose à cette conception mais la France suggère de tenir compte de la tendance pour apprécier les résultats des critères. Quant à la Grande-Bretagne, il est évident qu'elle n'acceptera pas la monnaie unique. 

La négociation est conduite essentiellement par les ministres des Finances des États membres et leurs directeurs du Trésor, sous la présidence luxembourgeoise (Jean-Claude Juncker) au premier semestre 1991 et néerlandaise (Wim Kok) au second, sans beaucoup de coordination avec la conférence parallèle des ministres des Affaires étrangères sur l’Union politique.

 L’Union économique et monétaire (UEM) a pour objet l’adoption d’une monnaie unique. A cet effet est créé pour l’instituer et la gérer le Système européen des banques centrales composé de la future Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales des États membres, indépendant des gouvernements nationaux comme des institutions communautaires. Son objectif principal est de maintenir la stabilité des prix.

La monnaie unique sera réalisée en trois étapes. La première déjà commencée au 1er juillet 1990 avec la libération des mouvements de capitaux et des paiements entre les États membres et avec les pays tiers, avec le début de la concertation pour assurer la convergence des politiques économiques. La deuxième phase commencera le 1er janvier 1994. Les politiques économiques des États seront encadrées par l’adoption de « grandes orientations » par le Conseil avec comme objectif la réduction des déficits publics. Un Institut monétaire européen (IME) sera mis en place pour renforcer la coopération entre les banques centrales nationales et la coordination des politiques monétaires. Il sera également chargé de préparer le passage à la troisième phase, c’est-à-dire l’installation de la Banque centrale européenne et le passage à la monnaie unique. La fixation de la date de la troisième étape se fait malgré les réticences du gouvernement de Bonn qui ne veut pas être lié par un calendrier malgré les assurances reçues sur l’indépendance de la Banque centrale et les critères de convergence. C’est au Conseil européen de Maastricht (9–10 décembre 1991) que le président Mitterrand, appuyé par le président du Conseil italien Giulio Andreotti, a pu faire décider que l’UEM entrerait en vigueur au 1er janvier 1997 si la majorité des États membres remplissait les conditions, sinon au plus tard le 1er janvier 1999 la monnaie unique sera adoptée par les seuls États en mesure de la faire. C’est donc une décision irrévocable.

 Pour être admis dans l’UEM, les États doivent remplir plusieurs « critères de convergence ». Un taux d’inflation moyen mesuré par une stabilité des prix à la consommation (pas plus de 1,5 % de plus que la moyenne des trois États ayant les meilleurs résultats) et un taux d’intérêt à long terme qui ne dépasse pas de plus de 2 % celui des trois États membres précédents. La monnaie devra avoir appartenu durant les deux dernières années au moins au Système monétaire européen et n’en avoir pas dépassé les marges de fluctuation. Enfin les finances publiques devront être saines. Le déficit ne devra pas dépasser 3 % du Produit intérieur brut (PIB) pour les dépenses publiques (administrations centrales, régionales, locales et fonds de sécurité sociale) et la dette publique devra rester inférieure ou égale à 60 % du PIB. Le principe des critères sera explicité dans le Traité sur l’Union européenne (article 109 j) mais les éléments chiffrés ne seront fixés que par deux protocoles interprétatifs (nos 5 et 6). Ceux-ci pourraient, à la différence du traité, être modifiés par le Conseil des ministres, mais seulement à l’unanimité.

Le Conseil européen de Maastricht décide que le choix des États admis à l’UEM ne se fera pas uniquement en fonction des critères techniques, mais aussi politiques en tenant compte de la tendance. La décision d’admission sera prise par le Conseil à la majorité qualifiée mais au niveau des chefs d’État et de gouvernement.

 Quant aux pays réticents, ils subordonnent leur engagement dans la troisième phase à un référendum pour le Danemark (protocole n° 12), à une modification ultérieure de sa position pour la Grande-Bretagne (protocole n° 11).

 Le traité sur l'Union européenne

 La réalisation d’une Union européenne pour 1980 avait été fixée par le sommet des neuf membres de la Communauté européenne réunis à Paris les 19-21 octobre 1972. Il s’agissait de créer un nouveau cadre regroupant l’ensemble des relations entre les États membres, qu’ils soient régis par les règles du système communautaire ou par la simple coopération intergouvernementale dans les domaines extra-communautaires, en particulier celui de la politique étrangère depuis 1970. Le terme vague d’« Union » avait été choisi pour éviter de trancher entre les partisans d’une fédération européenne ou d’une confédération.

 Les structures de cette future Union n’avaient pas été évoquées. Les préciser s’avéra une tâche longue et difficile en raison de l’opposition entre ceux qui préconisaient l’extension des compétences communautaires aux domaines régaliens (politique étrangère, défense, justice) dans une finalité fédérale et ceux qui tenaient à maintenir ces activités dans le domaine de la coopération entre États souverains. A cette opposition s’ajoutaient les désaccords sur le fonctionnement des institutions communautaires et de l’équilibre entre les organes intergouvernementaux (Conseil des ministres, Conseil européen institué en 1974) et les organes indépendants (Commission, Parlement européen élu au suffrage universel à partir de 1979).

 Des solutions avaient été proposées avec le rapport du Premier ministre belge Léo Tindemans (29 décembre 1975), la Déclaration sur l’Union européenne par le Conseil européen de Stuttgart (19 juin 1983) et surtout le projet de traité sur l’Union européenne adopté par le Parlement européen (14 février 1984) mais non retenu par les gouvernements. C’est seulement l’Acte unique européen (17 – 27 février 1986) qui a constitué la première étape vers la réalisation de l’Union européenne en institutionnalisant la coopération en politique étrangère à côté du système des Communautés économiques.

 Toutefois, apparaît vite la nécessité d’aller plus loin. La préparation de l’Union économique et monétaire rend évidente la nécessité d’établir parallèlement une Union politique non seulement pour la politique étrangère mais aussi pour combler le « déficit démocratique » des Communautés dénoncé par le Parlement européen, puisque le transfert de compétences au niveau communautaire ne s’est pas accompagné de transfert de pouvoir au Parlement européen, de telle sorte que, dans ces matières, il n’y a plus de contrôle parlementaire national et pas encore de contrôle parlementaire au niveau communautaire.

 Enfin et surtout, la réunification allemande rend indispensable la construction d’un cadre européen solide souhaité par le chancelier Kohl lui-même, qui déclare dès le 19 décembre 1989 que « la maison allemande ne peut se construire que sous un toit européen », souhaité également par ses voisins à commencer par la France.

 D’où l’ouverture, le 15 décembre 1990, de deux Conférences intergouvernementales parallèles, l’une consacrée au projet d’Union économique et monétaire (UEM), l’autre chargée d’explorer les voies de la future Union politique. Les travaux de ces deux conférences vont aboutir au traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, qui entrera en vigueur le 1er novembre 1993 à la suite de difficiles ratifications.

  

La signature du traité sur l'Union européenne

 Le traité sur l’Union européenne est le résultat de deux Conférences intergouvernementales (CIG), ouvertes à Rome en 1990, et respectivement consacrées à l’Union économique et monétaire (UEM) et à l’Union politique. Une première réunion à Rome, les 27 et 28 octobre 1990, des chefs d'État ou de gouvernement des Douze permet de définir les contours d'un traité sur l'UEM et d'un traité sur l'Union politique. Les 14 et 15 décembre 1990, le Conseil européen de Rome, qui réunit les représentants des gouvernements des Douze, inaugure officiellement les deux conférences de révision du traité instituant la Communauté économique européenne (CEE). Elles seront menées sous la présidence du Luxembourg puis sous celle des Pays-Bas.

 Il est finalement décidé de rassembler les deux parties négociées séparément dans un seul traité portant sur l'Union européenne. C'est sous présidence néerlandaise que le Conseil européen de Maastricht des 9 et 10 décembre 1991 arrête le traité qui, après d'ultimes adaptations juridiques et négociations entre experts, acquière sa forme définitive. Le 3 février 1992, les traités instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) sont à leur tour modifiés. 

Bien que le Portugal ait succédé aux Pays-Bas à la présidence du Conseil des Communautés européennes, les Néerlandais obtiennent que le traité sur l'Union européenne soit signé à Maastricht, ville frontalière, le 7 février 1992 par les ministres des Affaires étrangères et de l’Économie ou des Finances des Douze. Lui sont annexés dix-sept protocoles et, dans un Acte final, trente-trois déclarations politiques. L'entrée en vigueur du traité, initialement prévue pour le 1er janvier 1993 au plus tôt, ne devient effective qu’après avoir été ratifié par tous les États membres des Communautés européennes. Mais les ratifications par voie parlementaire ou référendaire s'avèrent plus difficiles que prévues et le traité de Maastricht n’entre effectivement en vigueur que le 1er novembre 1993. 

 

Les caractéristiques du traité sur l'Union européenne

 Le traité est intitulé « sur l’Union européenne » et non « d’Union européenne ». Ce n’est pas une constitution définitive, mais une étape dans le processus évolutif d’intégration européenne. Des étapes ultérieures doivent être franchies. Il comporte d’ailleurs une clause de révision par une nouvelle conférence intergouvernementale dès 1996, clause demandée par les États qui estiment insuffisantes certaines dispositions du traité (l’Allemagne et la France pour la politique étrangère commune, la co-décision avec le Parlement européen par l’Allemagne, la répartition des matières entre les piliers pour la Belgique, …).

L’objectif fixé est « une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe », formule vague déjà employée en 1949 pour le Statut du Conseil de l’Europe, organisation intergouvernementale. La formule « Union à vocation fédérale » demandée par la majorité des délégations n’a pu être adoptée en raison de l’opposition britannique, alors que plusieurs des objectifs déclarés de l’Union ont une connotation fédérale (monnaie commune, espace sans frontières intérieures, citoyenneté, politique étrangère et de défense commune). Il est précisé que « l’Union respecte l’identité nationale de ses États membres ».

La structure institutionnelle de l’Union est celle des trois piliers distincts : Communauté européenne – terme remplaçant celui de Communauté économique puisque ses compétences sont étendues à d’autres domaines (éducation, culture, santé, environnement…), Politique extérieure et de sécurité commune, Justice et Affaires intérieures. La cohésion de ces piliers de nature différente (le premier communautaire, les deux autres intergouvernementaux, doit être assurée par un cadre institutionnel unique comprenant le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement dont le rôle est de donner à l’Union les orientations et les impulsions, le Conseil des ministres, la Commission, le Parlement, la Cour de justice. En fait, c’est le Conseil qui va jouer le rôle essentiel car il est compétent pour les trois piliers tandis que la Commission, tout en étant associée à toutes les activités du Conseil, n’a le monopole de proposition que pour les affaires communautaires. Le Parlement n’a qu’un rôle consultatif pour les deuxième et troisième piliers et la Cour de justice en est pratiquement exclue. Le traité définit la structure et les objectifs de chacun des piliers avec un échéancier des dispositions à adopter dans les années suivantes.

Le premier pilier de l’Union européenne est constitué par la « Communauté européenne », l’adjectif « économique » disparaissant en raison de l’extension de ses compétences à d’autres domaines. Il s’agit de dépasser la notion d’« Europe marchande », mais d’assurer le développement équilibré du grand ensemble européen dans tous les domaines. Il n’est toutefois pas question que la Communauté intervienne partout. Le traité formule le principe de « subsidiarité » selon lequel elle n’interviendra que lorsque les objectifs de l’Union ne pourraient être atteints par les seuls États membres. Ce principe ne doit s’appliquer qu’aux domaines de compétence partagée avec les États et non aux domaines de compétence exclusive de la Communauté, ce que les Britanniques auraient voulu pour rapatrier des compétences.

 Une citoyenneté européenne est instituée qui ne supprime pas la citoyenneté nationale mais s’y ajoute pour faire prendre conscience aux citoyens de l’identité européenne en leur conférant des droits nouveaux : voter et être éligibles aux élections européennes et municipales dans l’État de l’Union où ils résident et non plus seulement dans leur pays d’origine, adresser des pétitions au Parlement européen et saisir son médiateur, recourir dans un pays tiers à la représentation diplomatique d’un autre État de l’Union au cas où n’existerait pas une représentation du sien.

 Concernant les compétences de la Communauté, les plus importantes ne sont pas modifiées : Politique agricole commune, Union douanière, Politique des transports, Politique de la concurrence. La Politique commerciale commune n’a été que légèrement amendée. En revanche, les politiques instaurées par l’Acte unique sont élargies. La politique de cohésion économique et sociale doit réduire l’écart entre les niveaux de développement des différentes régions et les Fonds structurels seront réformés. Un Fonds de cohésion prévu pour aider les pays dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire (Espagne, Grèce, Irlande, Portugal) est mis en service dès le 1er avril 1993. La politique de recherche et de développement technologique doit regrouper toutes les actions dans ces domaines ce qui est réalisé par le programme-cadre pluri-annuel qui reste décidé par l’unanimité du Conseil, et la Commission n’a pas réussi à obtenir, par le traité de Maastricht, d’élargir ses compétences d’exécution, d’où des lenteurs et une efficacité insuffisante. La politique de l’environnement, en revanche, est fortement renforcée par le passage à la majorité qualifiée du Conseil, sauf exceptions demandées par les pays du Sud en raison du coût financier des mesures proposées et qui tiennent à pouvoir s’y opposer. Mais lorsqu’un État demande une dérogation à un programme communautaire sur l’environnement, il doit accepter une procédure de contrôle des mesures nationales provisoires.

 Enfin, le traité d’Union comporte des chapitres nouveaux relatifs à l’éducation et à la culture, à la santé publique, à la protection des consommateurs, au développement des réseaux transeuropéens pour répondre à l’ouverture du grand marché. Mais si un chapitre a été introduit sur l’industrie, il ne prévoit – en raison des dissensions entre dirigistes et libéraux – que des consultations et d’éventuelles mesures décidées à l’unanimité à la demande de l’Allemagne. Il n’y a de chapitre nouveau consacré à la politique énergétique, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas entendant conserver la libre disposition de leurs ressources en pétrole et gaz naturel.

 En ce qui concerne la politique sociale, le traité d’Union reprend le chapitre du traité de Rome, légèrement renforcé par l’Acte unique, qui vise essentiellement à promouvoir une coopération étroite entre les Etats membres dans le domaine social. Des directives européennes ont été adoptées en matière d’hygiène et de sécurité du travail, et de rapprochement des législations sociales nationales. Mais les réalisations restaient limitées par les disparités de droits sociaux entre États membres. Pour aller plus loin, la Charte des droits sociaux fondamentaux a été adoptée le 9 décembre 1989 par les Onze seulement en raison du refus de la Grande-Bretagne, pour garantir ceux-ci dans la perspective de l’ouverture du grand marché intérieur et donner à la Communauté une dimension sociale. Mais les résultats ont été très limités. Aussi lors de la négociation du traité d’Union était-il nécessaire d’aller plus loin. La Grande-Bretagne est toujours hostile à la communautarisation d’une partie de la politique sociale. Toutefois, le Premier ministre John Major, plus souple que Margaret Thatcher, accepte de ne pas bloquer l’adoption de nouvelles dispositions, à condition d’en être exempté. D’où l’adoption, en annexe au traité d’un protocole (n°14) comportant un accord entre les Onze sur la politique sociale comportant des prescriptions minimales adoptées par voie de directives. C’est seulement avec l’arrivée au pouvoir du travailliste Tony Blair, que la Grande-Bretagne acceptera l’inclusion de cette politique sociale dans le traité d’Union lors de sa réforme par le traité d’Amsterdam (18 juin 1997).

 Les institutions du pilier communautaire sont renforcées pour une meilleure efficacité et davantage de démocratie.

 Au Conseil des ministres, qui prend les décisions, l’usage de la majorité qualifiée – déjà étendue par l’Acte unique à la réalisation du grand marché – a été étendu à de nombreux secteurs des nouvelles politiques de la Communauté (éducation, santé, formation professionnelle, protection des consommateurs, politique sociale…), mais sa portée est réduite lorsqu’il s’agit d’adopter seulement des recommandations. L’unanimité est maintenue pour les dispositions constitutionnelles (révision du traité, admission de nouveaux États membres, ressources propres du budget communautaire…), et aussi pour certaines politiques (cohésion économique et sociale, fiscalité, programme cadre de recherche, industrie, culture, environnement…). Là aussi les Britanniques ont freiné et Allemands et Français se sont montrés prudents.

 La Commission voit son rôle renforcé par la pratique même du vote majoritaire au Conseil puisque ses propositions, dont elle a le monopole ont davantage de chances d’être adoptées. De plus, sa légitimité démocratique est accrue par le fait que le Parlement européen élu au suffrage universel a désormais un droit de regard sur sa nomination par les gouvernements et d’approbation du nouveau collège, qui se présentera devant lui avec son programme. Toutefois la Commission n’a pas reçu, comme elle le demandait, l’extension de son pouvoir d’exécution des règlements adoptés par le Conseil, ce dernier tenant à intervenir dans des cas spécifiques. De plus, la Commission doit continuer à obtenir, pour définir les modalités d’exécution, l’approbation de nombreux comités où siègent des représentants nationaux.

 

C’est le Parlement européen qui bénéficie le plus des réformes institutionnelles apportées par le traité d’Union européenne. Outre l’accroissement de son rôle dans la nomination de la Commission, il bénéficie de l’extension de la procédure d’ « avis conforme », c’est-à-dire du droit d’approuver ou de refuser les décisions du Conseil dans certains domaines importants. Il en disposait déjà pour l’admission de nouveaux membres, l’association d’États tiers, mais ce droit est étendu à de nouveaux cas : dispositions relatives au droit de circulation et de séjour des citoyens européens, création du Fonds de cohésion, mise en œuvre des fonds structurels, modification de certaines dispositions du statut du système européen des Banques centrales, adoption d’une procédure uniforme dans tous les États pour l’élection des parlementaires européens, modalités de certains accords internationaux. En revanche, le Parlement n’a pas obtenu l’avis conforme pour la révision du traité d’Union alors que, dès son élection au suffrage universel il avait revendiqué un rôle constituant, ni sur les dispositions relatives aux ressources propres du budget communautaire.

 

Dans le domaine législatif, le Parlement européen avait, dès son élection au suffrage universel, le droit de « décision » avec le Conseil des ministres sans l’obtenir. L’Acte unique (1986) lui avait donné une première satisfaction en instituant une « procédure de coopération » permettant aux parlementaires de rejeter ou d’amender une décision du Conseil, mais laissant, en cas de désaccord, le dernier mot à ce dernier. Cette procédure était limitée aux décisions majoritaires du Conseil pour la mise en œuvre du grand marché intérieur. Le traité sur l’Union européenne étend la « coopération » à certains domaines des nouvelles compétences communautaires, mais pas à tous les cas où le Conseil se prononce à la majorité qualifiée. De toute façon, elle ne s’applique pas aux politiques communes (politique agricole, politique commerciale).

 

De plus grande portée est l’instauration, par le traité de Maastricht, d’une procédure supplémentaire, celle de la « codécision législative ». Ce processus complexe vise à renforcer le droit d’amendement du Parlement, avec l’intervention de la Commission et, si nécessaire, d’un comité paritaire de conciliation et une « navette » entre Parlement et Conseil pour parvenir à un accord. Celui-ci doit être approuvé par la majorité qualifiée du Conseil et la majorité absolue du Parlement. Sinon, la proposition n’est pas adoptée. Le Parlement se voit donc reconnaître le droit au dernier mot. Mais le champ de cette procédure est strictement limité à certaines mesures : celles concernant le marché intérieur qui bénéficiaient déjà de la procédure de « coopération » et qui sont déjà pratiquement entrées en vigueur (liberté de circulation et d’établissement, rapprochement des législations…), et celles relatives à la recherche, l’environnement, l’éducation, la culture, la santé, qui concerne directement les citoyens, mais où l’action communautaire se limite le plus souvent à compléter les actions nationales. C’est néanmoins une première étape importante, la « codécision » pouvant être élargie par la suite lors de la révision du traité.

 

Les progrès dans la démocratisation des institutions communautaires s’accompagnent ainsi d’une complexité croissante et d’un manque de visibilité pour le citoyen, puisque se juxtaposent quatre procédures de saisie du Parlement : consultation, coopération, codécision, avis conforme.

 

Le système communautaire est complété avec la création par le traité de Maastricht, à la demande de l’Allemagne fédérale, d’un Comité des Régions formé des représentants des collectivités régionales et locales alors que le Comité économique et social institué par les traités de Rome réunit les représentants des différentes catégories de la vie économique et sociale. Ces deux Comités doivent être consultés par le Conseil dans un certain nombre de cas et peuvent prendre l’initiative d’émettre des avis s’ils le jugent nécessaire.

 

 

La réforme de la politique agricole commune (PAC)

 

La politique agricole commune (PAC), mise en œuvre depuis 1962, reposait sur trois principes : unité du marché, préférence communautaire, solidarité financière entre les pays membres de la Communauté. Son mécanisme offrait aux agriculteurs des prix garantis à la production, une protection à l’égard des produits importés et une aide à l’exportation. Elle avait eu pour avantage de stimuler très fortement la production agricole et d’amener la Communauté à l’autonomie alimentaire. Mais, avec le temps, des inconvénients étaient apparus. Les prix garantis poussaient à la surproduction, aux exportations subventionnées et à l’accumulation des stocks financés par le budget communautaire. Cette situation profitait surtout aux grandes exploitations, alors que les revenus agricoles restaient en moyenne inférieurs aux revenus des autres secteurs.

 

Des mesures partielles avaient été prises pour limiter les productions excédentaires. Le régime des quotas de production, déjà en vigueur pour le sucre, fut étendu au lait en 1984. Le système des « quantités maximales garanties » fut appliqué au colza et tournesol en 1987 et aux céréales en 1988. Cette même année, le Conseil européen limita la croissance des dépenses agricoles. Mais ces mesures s’avérèrent insuffisantes (en 1991 les stocks de beurre atteignaient 500.000 tonnes, ceux des céréales dépassaient 15 millions de tonnes). D’autre part, les négociations commerciales de l’Uruguay Round au GATT rendaient inévitable la diminution des aides à l’agriculture européenne.

 

La Commission fit, le 1er février 1991, des propositions de mesures drastiques afin de réduire les productions mais une vive opposition se manifestait du côté des agriculteurs. Après d’âpres discussions, le Conseil adopte, le 30 juin 1992, les règlements concernant la réforme de la PAC. Si les principes de base sont conservés (prix uniques, priorité communautaire, solidarité financière), des correctifs sont introduits pour limiter les productions et les charges budgétaires.

 

Les prix garantis sont baissés de 29 % en trois ans pour les céréales afin de permettre à ceux-ci de devenir compétitifs sur le marché intérieur avec les aliments de bétail importés sans droits et de développer les exportations sans restitution. Cette baisse des prix céréaliers est compensée par une aide directe décuplée des variations de production mais liées au niveau antérieur de celle-ci, c’est-à-dire une sorte de rente avec obligation de geler une partie des terres afin de limiter l’offre. Pour les autres secteurs agricoles, doivent intervenir à la fois des baisses de prix et le maintien du système de quotas (lait, viande bovine).

 

Enfin, des mesures structurelles sont prévues : aides au départ en préretraite, aides au reboisement, primes aux pratiques respectueuses de l’environnement et promotion des produits de qualité.

 

Le changement fondamental de financement de la PAC consiste ainsi à substituer au soutien par les prix un soutien par les aides directes à travers le budget européen. On est passé du régime des prix garantis sans limites à celui de la limitation quantitative des productions et de la compensation du revenu des agriculteurs. Parallèlement, l’accord final de l’Uruguay Round (15 avril 1994) prévoit la réduction des aides internes à l’agriculture et des subventions aux exportations agricoles.

 

Le Livre blanc et les propositions de la Commission

 

La Commission européenne a joué un rôle essentiel dans la conception et dans la réalisation du grand marché intérieur. Dès 1982, elle recommandait au Conseil des ministres de définir une procédure permettant de réaliser l’objectif de l’unité du marché. A partir de 1983, les efforts de la Commission furent appuyés par la Table ronde des industriels, créée à l’initiative de Pehr Gyllenhammar, un des dirigeants de Volvo, et du commissaire européen pour l’industrie Étienne Davignon, qui préconisait la réalisation d’un marché commun véritablement homogène par la libération des échanges commerciaux, l’harmonisation fiscale, la standardisation des normes techniques et l’ouverture des marchés publics.

 

Au sein de la Commission entrée en fonction en janvier 1985 sous la présidence de Jacques Delors, le commissaire chargé du marché intérieur, Lord Cockfield, fait alors élaborer un Livre blanc, programme d’achèvement du marché intérieur, proposant l’abolition totale des frontières physiques, techniques et fiscales, en suivant un calendrier précis sur sept années et énumérant les quelques trois cent dix directives et règlements à adopter à cette fin par le Conseil des ministres. Adopté par la Commission, le Livre blanc est remis au Conseil le 14 juin 1985, puis approuvé par le Conseil européen de Milan (28-29 juin).

 

A la conférence intergouvernementale (CIG) réunie à Luxembourg à partir du 9 septembre 1985 pour la révision du traité de Communauté économique européenne (CEE), la Commission présente de nombreuses propositions bien préparées et qu’elle sait remanier avec souplesse pour tenir compte des réactions des délégations nationales. Dès le début septembre, elle présente un chapitre complet sur le « marché intérieur, espace sans frontières », tel que défini par le Livre blanc, puis en octobre un texte sur les dispositions institutionnelles nécessaires à la réalisation du marché unique : propositions de la Commission et décisions du Conseil des ministres à la majorité qualifiée avec procédure de coopération avec le Parlement européen qui doit donner son aval.

 

L’Acte unique reprend l’essentiel de ces propositions, l’unanimité subsistant pour les décisions relatives à la libre circulation des personnes, à la fiscalité et aux droits des travailleurs salariés.

 

L’élimination des obstacles aux échanges communautaires

 

L’établissement du grand marché intérieur et de l’« espace européen sans frontières » a consisté à supprimer progressivement trois types d’entraves à la circulation : les barrières physiques, techniques et fiscales.

 

Les barrières physiques sont les contrôles exercés sur les marchandises et les personnes. Ils sont supprimés aux frontières intérieures de la Communauté et reportés à ses frontières externes.

 

En ce qui concerne les marchandises, les formalités administratives qui avaient subsisté après la disparition des droits de douane et des contingents, sont simplifiées (formulaire unique en 1988, lui-même supprimé au 1er janvier 1993). Les contrôles justifiés par les différents taux de TVA d’un pays à l’autre ne seront plus, à partir du 1er janvier 1993, effectués aux frontières mais dans chaque État par l’administration fiscale. Les contrôles vétérinaires et phytosanitaires aux frontières – parfois utilisés comme instrument de protectionnisme – seront remplacés par l’harmonisation des législations vétérinaires.

 

Pour les personnes, la libre circulation dans un espace sans frontières intérieures est plus difficile à établir : elle suppose la création d’un espace judiciaire et policier européen alors que les dispositions législatives et réglementaires nationales sont souvent très différentes en ce qui concerne le contrôle de l’immigration, la lutte contre le terrorisme et les trafics criminels. En raison de l’hostilité de la Grande-Bretagne à la suppression des contrôles aux frontières, c’est le « groupe de Schengen » (France, Allemagne et Benelux) qui préparera les accords visant à résoudre ces problèmes et à permettre la libre circulation des personnes.

 

Les barrières techniques aux échanges sont constituées par l’existence des réglementations nationales, différentes d’un pays à l’autre dans de très nombreux domaines. Elles ont pu être éliminées dans une large mesure.

 

Pour les personnes - qui peuvent circuler librement – le droit d’établissement prévu par le Traité de Rome aux seuls salariés et chefs d’entreprises, a été établi progressivement pour les membres des professions réglementées (médecins, avocats, …), sous réserve de l’équivalence des diplômes, puis de leur reconnaissance mutuelle. Les fonctions publiques nationales ont été partiellement ouvertes à des ressortissants d’autres pays de la Communauté. Des personnes non-actives (étudiants, retraités, rentiers) peuvent s’installer dans un pays d’accueil à condition de ne pas devenir une charge pour celui-ci.

 

Pour les marchandises, les réglementations nationales imposant des normes et des standards industriels pour la protection du consommateur et de l’environnement constituaient un obstacle sérieux. Pour le surmonter, le recours à l’établissement de directives techniques communautaires devant être adoptées à l’unanimité s’avérant impraticable, la Commission s’orienta en 1987 vers des directives allégées, adoptées à la majorité, fixant les objectifs essentiels en matière de sécurité et de santé : un produit répondant à ces règles dans un État membre pouvait être vendu sur le grand marché communautaire. C’est la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des normes de fabrication, affirmé dès 1979 par la Cour de justice des Communautés européennes.

 

Pour les services, des progrès décisifs ont été faits avec la liberté d’établissement des banques (1993), la liberté de prestation de services des sociétés d’assurance (1992). Le marché intérieur des transports a été progressivement ouvert de 1986-1997 pour les transports maritimes, aériens et routiers. Le marché des télécommunications est totalement ouvert à la concurrence depuis 1998. Pour le rail, exploité par les compagnies nationales sauf en Grande-Bretagne, c’est la coopération technique qui a été développée.

 

La libre circulation des capitaux est complètement libérée depuis le 1er juillet 1990, comme première étape de l’Union économique et monétaire alors en préparation. Puis le marché financier de l’Union européenne est complètement libéralisé depuis 1993.

 

Les barrières fiscales en revanche n’ont pu être éliminées, les décisions dans ce domaine, essentiel pour les États, devant être prises à l’unanimité. Les taux de TVA ont été rapprochés, mais leur éventail reste ouvert. De même les droits d’accise (tabac, carburants) restent très disparates. Quant aux impôts directs, ils restent très inégaux, d’où la délocalisation des entreprises vers les pays pratiquant le « dumping fiscal » et celle de l’épargne vers les paradis fiscaux dont le problème ne sera traité qu’en 2003.

 

L’effondrement des régimes communistes en Europe de l’Est

 

La dernière décennie du XXe siècle voit se produire, à l’Est de l’Europe, des événements inattendus et d’une portée géopolitique considérable.

 

Les aspirations à la liberté, longtemps contenues par les régimes communistes dans les pays du glacis soviétique et en URSS même, se manifestent irrésistiblement à la faveur des réformes tentées en Union soviétique par Mikhaël Gorbatchev et par sa politique d’ouverture vers l’Occident. Le maintien de régimes communistes réformés s’avère impossible. Partout l’emporte la volonté de démocratie politique et de liberté économique. En trois ans, les régimes communistes s’effondrent et les nationalités se libèrent, d’abord dans les pays satellites de l’URSS, puis en Union soviétique même. Les structures du bloc de l’Est se défont avec la disparition du Pacte de Varsovie et du Comecon. L’Union soviétique se disloque en Républiques indépendantes.

 

Cette transformation s’opère le plus souvent de façon pacifique. Seul l’éclatement de la Yougoslavie entraîne une longue et cruelle guerre civile.

 

Ces bouleversements posent le problème de la réorganisation de l’Europe centrale et orientale. Les États ex-satellites de l’URSS, soucieux de leur sécurité, comptent sur l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et, surtout, sur l’OTAN. Ils trouvent une structure d’accueil dans le Conseil de l’Europe pour la défense de la démocratie et des droits de l’homme. Ils reçoivent l’aide de la Communauté européenne à laquelle ils aspirent, à terme, appartenir.

 

Surtout, la réunification de l’Allemagne, à la suite de la chute du régime communiste de l’Allemagne de l’Est sans que l’Union soviétique ait eu la possibilité de s’y opposer, a une influence directe sur la construction européenne. Il est indispensable, pour intégrer l’Allemagne réunifiée, de renforcer la Communauté européenne par l’institution de l’Union européenne comportant une Union économique et monétaire (UEM) et une union politique. Ce sera l’objectif du traité de Maastricht (7 février 1992).

 

Les réformes de Gorbatchev en Union soviétique

 

Homme d’appareil du Parti communiste de l’Union soviétique, Mikhaël Gorbatchev, à 54 ans, en devient le secrétaire général le 11 mars 1985. Son objectif est de procéder à une profonde réforme du système soviétique dont la lourdeur bureaucratique était un obstacle à la modernisation économique (c’est la « perestroïka ») et en même temps de libéraliser le régime en permettant la transparence (« glasnost »), c’est-à-dire une certaine liberté d’expression et d’information.

 

Pour mener à bien cette ambitieuse politique, il lui faut limiter les engagements internationaux de l’URSS et réduire ses dépenses militaires. D’où le rétablissement du dialogue américano-soviétique sur les armes nucléaires et la signature du traité de Washington (8 décembre 1987), prévoyant la destruction de tous les missiles soviétiques et américains de portée intermédiaire stationnés en Europe, et le traité de Paris (19 novembre 1990) sur la parité des arsenaux classiques en Europe entre OTAN et Pacte de Varsovie et du traité de Moscou (31 juillet 1991) qui prévoit la réduction mutuelle des armements nucléaires stratégiques. En même temps, il met fin à l’engagement soviétique dans les différentes parties du monde : retrait d’Afghanistan où s’enlisait l’armée russe, pression sur les Vietnamiens pour évacuer le Cambodge et reprise des relations sino-soviétiques, retrait du soutien de l’URSS au régime Mengistu en Éthiopie et aux troupes cubaines en Angola, fin de l’aide économique à Cuba et retrait des troupes soviétiques de l’île, reprise des relations diplomatiques avec Israël et condamnation de l’invasion du Koweit par l’Irak. Mais c’est en Europe que le désengagement de Gorbatchev sera le plus marqué à l’égard des pays anciennement satellites de l’URSS.

 

Populaire en Occident, Gorbatchev l’est beaucoup moins dans son pays où ses réformes aboutissent à la désorganisation du système de planification centralisée sans que puissent être mis en place de véritables mécanismes de marché. D’où la baisse de la production, la pénurie et un mécontentement social s’exprimant par des grèves. Ce mécontentement peut d’autant plus se manifester qu’avec la « transparence », tout ce qui était censuré des activités de l’État et de ses administrations peut désormais être révélé et débattu publiquement. La levée des tabous imposés par le régime communiste, mis à profit par les intellectuels et les dissidents libérés, permet un jugement critique sur le passé de l’Union soviétique et sur son système politique, économique et social.

 

L’effondrement du bloc communiste

 

La politique réformiste de Gorbatchev en Union soviétique ne peut qu’encourager les mouvements d’opposition aux régimes communistes dans les pays du bloc soviétique. Les manifestations se multiplient. Les gouvernements doivent accepter des mesures de libéralisation, d’ailleurs conseillées par Gorbatchev, mais qui ne seront pas considérées comme suffisantes.

 

En Pologne, des réformes économiques entraînent des grèves au printemps et à l’été 1988. Le mouvement Solidarité réclame le pluralisme syndical. Il obtient satisfaction en avril 1989 avec l’entrée de l’opposition au Parlement. Les élections des 4 et 18 juin voient la débâcle du parti communiste. Le 8 septembre, un gouvernement pluraliste est formé.

 

En Hongrie, des manifestations contre le régime se multiplient en 1987 et 1988. L’opposition s’organise et les réformateurs entrent au gouvernement en juin 1988. Le 18 octobre 1989, la constitution stalinienne est abandonnée et la Hongrie adopte le pluralisme politique. Dès le mois de mai, elle avait mis fin au « rideau de fer » la séparant de l’Autriche, permettant ainsi la fuite vers l’Ouest de nombreux Allemands de l’Est.

 

En Tchécoslovaquie, un plan de réformes inspirées de celles de l’URSS est adopté en décembre 1987 mais peu appliqué. Le régime se durcit et réprime les manifestations en 1988.

 

En République démocratique allemande (RDA), l’opposition au régime stalinien se développe. D’énormes manifestations se produisent et la fuite des Allemands de l’Est s’amplifie. Le gouvernement n’envisage aucune réforme et compte sur l’intervention des troupes soviétiques stationnées en RDA, mais Gorbatchev s’y refuse. Il a renoncé à la doctrine Brejnev d’intervention légitime dans les pays frères. Dès lors le régime communiste s’écroule. Le mur qui coupait Berlin en deux depuis 1961 est abattu le 9 novembre 1989 et les Allemands de l’Est ne pensent plus qu’à la réunification avec la République fédérale allemande (RFA).

 

La chute du mur produit une impression considérable. Elle accélère l’élimination des gouvernements communistes. En Tchécoslovaquie, l’opposant Václav Havel est élu président de la République le 29 décembre 1989 et, le 8 juin 1990, le Forum civique remporte les élections législatives. En Hongrie, les élections législatives du 2 avril 1990 aboutissent à la formation d’un gouvernement du Forum démocratique. Le 9 décembre 1990, Lech Wałęsa devient président de la République de Pologne. En Bulgarie, un gouvernement de coalition est formé le 7 décembre 1990 et une nouvelle Constitution adoptée le 9 juillet 1991. En Roumanie, à la suite de manifestations violentes, le dictateur communiste Nicolae Ceauşescu est exécuté le 25 décembre 1989 et une nouvelle Constitution établissant le pluralisme est adoptée le 8 décembre 1991.

 

Les structures du bloc de l’Est se désintègrent. Le Comecon (sigle anglais du Conseil d’assistance économique mutuelle, CAEM), créé en janvier 1949 pour faire contrepoids au Plan Marshall et à l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), visait à instaurer la division du travail entre les pays socialistes par une planification centralisée sur le modèle soviétique. S’il avait obtenu des résultats dans le développement de l’industrie lourde et le monopole du commerce extérieur, il n’avait pu empêcher chaque pays de mener sa propre politique économique. Ce n’était pas un « marché commun » mais une simple zone d’échanges administrés par accords bilatéraux sans multilatéralisation des paiements et pratiquant des prix artificiels qui avaient entraîné la pénurie des biens de consommation. Le commerce entre pays de l’Est restait stagnant alors que celui de ces pays avec l’Occident se développait. Aussi les chefs de gouvernement des dix pays membres (Union soviétique, RDA, Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie auxquels s’étaient ajoutés la Mongolie, le Viet-nam et Cuba), réunis les 9-10 janvier 1990, dressent-ils un constat d’échec et décident de mettre fin à l’organisation pour aller chercher à l’Ouest les débouchés indispensables.

 

Le Pacte de Varsovie, signé le 14 mai 1955 entre l’URSS et les pays déjà liés à elle par des traités bilatéraux (Albanie – qui en sortira en 1961 – Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie) et dans lequel fut admise et réarmée la République démocratique allemande, ne dure guère plus longtemps. Gorbatchev ayant renoncé à maintenir par la force les régimes communistes des pays satellites pour ne pas compromettre sa politique de rapprochement avec l’Occident, il accepte le 27 février 1990 le départ échelonné des troupes soviétiques stationnées depuis 1968 en Tchécoslovaquie. Le 7 mars, un calendrier est fixé pour le retrait des troupes soviétiques de Hongrie, où elles avaient réprimé l’insurrection de 1956, et enfin d’Allemagne de l’Est. Le traité sur l’Allemagne du 12 septembre 1990 prévoit le retrait des 380.000 soldats soviétiques de RDA d’ici la fin 1994, ce qui entraîne le départ des garnisons en Pologne, voie de communication entre l’URSS et l’Allemagne de l’Est. Les structures militaires du Pacte, dominées par les Soviétiques, sont dissoutes le 25 février 1991 par les ministres des Affaires étrangères et de la Défense réunis à Budapest. Le comité consultatif, qui tenait lieu de structure politique et que les Russes auraient voulu conserver, disparaît à son tour le 1er juillet 1991.

 

 

L’éclatement de l’Union soviétique

 

A la veille du traité d’Union par la Russie, le Kazakstan et l’Ouzbekistan, un coup d’État se produit à Moscou le 19 août 1991, fomenté par un groupe de conservateurs qui ne peuvent admettre le risque d’un éclatement de l’Union soviétique. Ils décident de destituer le président Gorbatchev, alors en vacances en Crimée, de le remplacer à la tête de l’État par le vice-président Ianaev, de décréter l’état d’urgence et de rétablir la censure. C’est Boris Eltsine, élu président de la République de Russie au suffrage universel le 12 juin, qui fait échouer cette tentative en appelant à la grève générale, en ralliant les troupes et en prenant la tête des manifestations hostiles aux putschistes. Ceux-ci sont rapidement arrêtés.

 

Le pouvoir de Gorbatchev, rentré à Moscou le 27 août après l’échec du coup d’État, n’est pas rétabli pour autant. C’est désormais Eltsine qui s’impose. Il provoque la suspension du Parti communiste dont Gorbatchev démissionne du poste de secrétaire général. Le PC est interdit dans l’armée et dans les organismes d’État.

 

Dès lors, c’est une cascade d’indépendances proclamées par les Républiques. Gorbatchev, encore président, essaie vainement de faire adopter un traité d’union économique. Le 3 décembre, il lance un appel dramatique contre la désintégration de l’Union. Mais le 8 décembre, à Minsk, les présidents de Russie, de Biélorussie et d’Ukraine constatent que « l’Union soviétique, en tant que sujet de droit international et géopolitique n’existe plus » et signent un accord instituant une Communauté d’États souverains ouverte à tous les États de l’ancienne URSS. Gorbatchev se rallie à cette formule. Le 21 décembre, huit autres Républiques rejoignent les trois précédentes. Ainsi est confirmée la création de la Communauté des États indépendants (CEI). Elle comprend onze Républiques : Arménie, Azerbaidjan, Biélorussie, Kazakstan, Kirghiszstan, Moldavie, Ouzbekistan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan et Ukraine. Quatre républiques restent en dehors : l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Géorgie. Les onze informent Gorbatchev que l’Union soviétique et sa fonction présidentielle ont cessé d’exister. Gorbatchev démissionne le 25 décembre.

 

La CEI n’est pas structurée. En fait, c’est la République fédérale de Russie qui s’empare de l’héritage de l’Union soviétique : le Kremlin, le ministère des Affaires étrangères, le commandement unique des armes nucléaires stratégiques, la place de membre permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, les réserves d’or et de diamants et les ressources pétrolières. En contrepartie, elle reconnaît l’intangibilité des frontières avec ses partenaires, ce qui est important pour les Républiques ayant de fortes minorités russes (Ukraine, Kazakstan). Les frontières ne sont remises en cause par les armes qu’entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan au sujet du Haut-Karabakh à majorité arménienne, de 1989 à 1993.

© José Adelino Maltez. Cópias autorizadas, desde que indicada a origem. Última revisão em: