Cronologia oficial da história da União Europeia

Ano de 1996

Ano Europeu da Educação e da Formação ao Longo da Vida

 

 

 

 

Recortes da história oficiosa do Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE)

 

 

Jacques Santer, Premier ministre du Grand-Duché de Luxembourg, avait été désigné président de la Commission européenne par le Conseil européen le 15 juillet 1994 parce que John Major, Premier ministre de Grande-Bretagne, avait mis son veto au choix de toute personne susceptible de poursuivre l’action politique de Jacques Delors et ainsi écarté la candidature de Jean-Luc Dehaene, Premier ministre de Belgique, considéré comme trop fédéraliste.

 

La position du nouveau président est affaiblie par les conditions mêmes de sa nomination. Il apparaît comme un « second choix », témoignant d’une certaine méfiance du Conseil à l’égard de la Commission qui avait été très active avec Delors. De son côté le Parlement européen, élu en juin 1994, exprime son mécontentement à l'égard des conditions de cette nomination en adoptant, de justesse, un avis favorable le 21 juillet, affirmant ainsi sa volonté de jouer un rôle accru au sein des institutions communautaires. Santer réussit toutefois à s’affirmer lors du choix des membres de la Commission par le Conseil, auquel le traité de Maastricht associe désormais le président de celle-ci, et à obtenir du Parlement son investiture, le 18 janvier 1995, à une majorité plus importante que prévue (416 voix contre 103 et 59 abstentions). La Commission Santer est nommée le 23 janvier par le Conseil pour la période 1995-2000. Elle entre en fonction le 1er février.

 

Jacques Santer était considéré comme peu fédéraliste. Peut-être parce que c’est la présidence luxembourgeoise qui avait proposé, lors de la négociation du traité d’Union européenne, au premier semestre 1991, une structure en trois « piliers », dont un communautaire et les deux autres intergouvernementaux alors que la Commission préférait le cadre communautaire unique. Le Premier ministre Santer avait toutefois tenté d’introduire, mais sans succès, la référence à un processus graduel [d’intégration] qui aurait conduit à une Union à vocation « fédérale ».

 

La Commission Santer joue un rôle important dans plusieurs domaines. D’abord pour la préparation du passage à la monnaie unique. Elle s’en préoccupe dès le début, en particulier le commissaire français Yves-Thibault de Silguy qui multiplie les contacts avec les milieux professionnels, les banques et les chambres de commerce, aboutissant à la publication, le 31 mai 1995, d’un « Livre vert » proposant les mesures techniques à adopter pour assurer la transition vers la monnaie unique. Dans ce domaine la Commission reçoit le soutien du Parlement européen. L’Institut monétaire européen (IME) s’appuie sur le Livre vert de la Commission pour proposer au Conseil européen de Madrid (15-16 décembre 1995) le scénario de mise en œuvre de la monnaie unique au 1er janvier 1999. Le Conseil ayant adopté le nom d’euro pour celle-ci, c’est la Commission qui invente le logo €, formé d’un E pour Europe barré de deux traits horizontaux en symbole de stabilité. L’€ est immédiatement adopté par les banques et par les entreprises, au même titre que le $ et la £.

 

Jacques Santer, à la suite de Jacques Delors, affirme ses préoccupations sociales. Il rédige un document « Actions pour l’emploi en Europe, un pacte de confiance » qui est accueilli favorablement par le Conseil européen de Florence (21-22 juin 1996). Il s’efforce ensuite d'engager l’Union européenne dans la lutte pour l’emploi. Au Conseil européen d’Amsterdam (16-17 juin 1997), le problème est évoqué sur l’insistance du gouvernement socialiste français. Il est décidé qu’un Conseil européen extraordinaire serait convoqué à l’automne pour examiner la possibilité de doter l’Union de compétences et de règles précises dans le domaine de l’emploi comme dans celui de la monnaie unique. Jacques Santer et Jean-Claude Juncker, Premier ministre luxembourgeois, se montrent très actifs dans la préparation de ce Conseil qui se tient à Luxembourg (21-22 novembre 1997). Les deux hommes proposent un programme précis axé sur l’orientation européenne générale de la politique de l’emploi, sur la coordination des politiques nationales et – ce qui est nouveau – sur la définition de critères communs et la surveillance de leur application par les États. En dépit de la résistance des Allemands et des Espagnols, le Conseil adopte une « stratégie coordonnée pour l’emploi » afin d’obtenir la convergence des politiques économiques par la définition annuelle de lignes directrices communes orientant les plans d’action nationaux de lutte contre le chômage avec la définition d’objectifs concrets. C’est là une avancée importante mais limitée dans la mesure où, à la différence du domaine monétaire, des sanctions éventuelles à l’égard des États membres en cas de non-respect de leurs engagements annuels se limitent à de simples recommandations.

 

Quant au développement futur de l’Union européenne, la Commission Santer met au point un programme d’envergure, détaillé dans le document « Agenda 2000. Pour une Union plus forte et plus large » rendu public le 16 juillet 1997. Il s’agit de réformer fondamentalement la politique agricole commune (PAC) et d’améliorer l’efficacité des aides structurelles dans la perspective du futur élargissement de l’Union et de définir les perspectives financières du budget européen pour la période 2000-2006 (le « paquet Santer »). La Commission adopte, les 17-18 mars, un ensemble de propositions détaillées sur lesquelles le Conseil devra prendre ses décisions. Mais le rôle médiateur de la Commission entre des intérêts nationaux parfois très opposés va se trouver réduit, en raison de l’affaiblissement et de la perte d’autorité de celle-ci lors de la crise institutionnelle.

 

En effet, les critiques se multiplient au sein du Parlement européen sur les méthodes de gestion de la Commission au cours de l’année 1998. Ces critiques se traduisent, le 17 décembre, par le refus des parlementaires de donner quitus à la Commission pour l’exercice budgétaire 1996. Le Parlement européen tient ainsi à affirmer son pouvoir politique de contrôle à l’égard de la Commission, à défaut de pouvoir le faire vis-à-vis du Conseil des ministres. D’autant qu’il est lui-même l’objet de nombreuses critiques de la part de la presse allemande et scandinave au sujet de l’attribution d’indemnités indues versées à certains parlementaires. Désormais, les médias vont concentrer leurs attaques sur la Commission. Sont particulièrement visés la commissaire française Edith Cresson, accusée de favoritisme, et le commissaire espagnol Manuel Marin en raison de fraudes dans l’aide humanitaire. De façon plus générale, les critiques portent sur la gestion financière et administrative de la Commission et de ses services.

 

A l’initiative du groupe parlementaire socialiste, une motion de censure de la Commission est discutée le 14 janvier 1999. Elle est rejetée, mais à une faible majorité (293 voix défavorables, contre 232 et 27 abstentions). C’est la première fois qu’une motion de censure réunit autant de suffrages. Après ce rejet, le Parlement adopte une résolution proposant la formation d’un comité d’experts indépendants chargé d’enquêter sur les irrégularités administratives déjà relevées par les organes internes de contrôle et rendues publiques. La Commission accepte cette procédure et participe à la désignation des experts. Mais Jacques Santer ne parvient pas à trouver une solution. Il ne peut obtenir la démission des deux commissaires visés. Le 15 mars, le rapport du comité critique sévèrement la gestion de la Commission, estimant que collectivement les commissaires ne contrôlent pas assez leurs administrations. Il implique non seulement les deux commissaires faisant déjà l’objet d’une enquête interne, mais aussi d’autres membres de la Commission. Désormais, l’adoption d’une motion de censure par le Parlement devient inéluctable. Pour l’éviter, la Commission décide, le soir même, de démissionner collectivement alors que son mandat ne devait s’achever que fin 1999.

 

La Commission Santer reste encore en fonction quelques mois, le temps de procéder à la formation d’une nouvelle Commission. Elle décide, en juin 1999, la création d’un Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) afin de lutter contre toute fraude portant atteinte à la bonne gestion financière du budget avec des pouvoirs beaucoup plus importants que ceux dont disposait l’Unité de coordination et de lutte anti-fraude, créée en 1998, qui n’avait pu s’acquitter efficacement de sa mission. Mais en attendant son remplacement, la Commission européenne n’a plus l’autorité nécessaire pour intervenir dans les graves débats concernant la réforme de la politique agricole et les perspectives budgétaires.

 

Le chancelier Gerhard Schröder, qui exerce la présidence du Conseil de l’Union européenne pendant le premier semestre 1999, veut aller vite. Dès l’ouverture du Conseil européen de Berlin (24-25 mars), il fait désigner comme président de la nouvelle Commission, Romano Prodi, ancien président du Conseil italien (d’avril 1996 à novembre 1998) qui a joué un rôle essentiel dans les réformes mettant son pays en mesure de participer à la monnaie unique. Le 5 mai, cette désignation est approuvée par le Parlement européen. Le 19 juillet, le Conseil désigne, en accord avec Romano Prodi, les autres membres de la Commission. Après les avoir auditionnés, le Parlement européen donne, le 15 septembre, son investiture à la nouvelle Commission (404 voix pour, 153 contre, 27 abstentions). Celle-ci entre en fonction le 18 septembre 1999 pour finir le mandat de la Commission précédente jusqu’au 21 janvier 2000 et pour exercer ensuite son mandat de cinq ans jusqu’au 21 janvier 2005.

 

La nouvelle Commission compte peu de rescapés de la Commission Santer : le Britannique Neil Kinnock, vice-président, qui est chargé de la réforme administrative devenue impérative, l’Autrichien Franz Fischler qui va continuer à assumer la politique agricole, le développement rural et la pêche, le Finlandais Erkki Liikanen qui passe du budget aux entreprises et à la société de l’information, l’Italien Mario Monti qui passe du marché intérieur et de la fiscalité à la concurrence où il succède au Belge Karel Van Miert. Parmi les nouveaux venus, le Français Pascal Lamy, ancien chef de cabinet de Jacques Delors et qui apparaît comme son continuateur, est chargé du commerce extérieur, l’Espagnol Pedro Solbes Mira s'occupe des affaires économiques et monétaires et l’Allemand Günter Verheugen du prochain élargissement de l’Union aux États candidats. Quant au Britannique Chris Patten, dernier gouverneur de Hong Kong, il est en charge des relations extérieures mais il doit cohabiter avec le Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), poste créé par le traité d’Amsterdam et occupé par l'Espagnol Javier Solana, secrétaire général du Conseil de l'Union européenne (UE).

 

La Commission Prodi va devoir faire face à une tâche difficile. Lors de la période de transition, les gouvernements ont pris des initiatives, l’administration est restée dans l’expectative alors que les champs d’action de l'UE ont été élargis par le traité d’Amsterdam. D’autre part, le Parlement européen a donné à la nouvelle Commission le mandat prioritaire de réformer ses services. A cette fin, la Commission définit rapidement un plan d’action. Il s'agit du « Livre blanc sur la réforme de la Commission », du 5 avril 2000, qui vise à améliorer l’efficacité de l’institution et sa transparence pour répondre aux critiques de l’« Europe technocratique ».

 

Le traité d'Amsterdam

 

Signé à Maastricht le 7 février 1992, le traité sur l’Union européenne prévoit explicitement, dans son article N, d’être révisé dès 1996. Aussi les Quinze lancent-ils à Turin, le 29 mars 1996, la Conférence intergouvernementale (CIG) qui, successivement placée sous présidence italienne, irlandaise puis néerlandaise, aboutit au projet de traité adopté par le Conseil européen d’Amsterdam des 16 et 17 juin 1997. Entre-temps légèrement modifié, ce projet conduit au traité qui est signé à Amsterdam le 2 octobre par les ministres des Affaires étrangères des quinze États membres de l’Union européenne. Après avoir été ratifié par tous les États membres de l’Union, il entre en vigueur le 1er mai 1999.

 

Réunie au niveau des chefs d’État ou de gouvernement, la CIG se penche particulièrement, au cours de ses travaux, sur les manières de rapprocher l’Europe des citoyens, sur la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, sur le renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et sur la réforme des institutions et le fonctionnement de l’Union afin de la rendre plus démocratique et plus efficace et de mieux la préparer à son élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et à Chypre. Parallèlement, les négociations sont aussi traversées par l’interrogation de certains pays sur l’opportunité de prévoir la possibilité d’une Europe à deux vitesses. La Commission européenne participe à tous les travaux de la CIG tandis que le Parlement européen n’y est qu’associé sous la forme de réunions périodiques. 

 

Le traité d’Amsterdam, qui s’ajoute aux traités existants, modifie certaines dispositions du traité de Maastricht et des traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes. Il permet notamment un renforcement de la place des droits de l'homme dans l’Union, l'intégration de l'acquis de Schengen dans le champ de l'Union européenne, la suppression de la situation dérogatoire du Royaume-Uni dans le domaine de la politique sociale, la mise en place d'une zone de liberté, de sécurité et de justice ou un renforcement des moyens d’action en matière de politique étrangère. Mais les avancées du traité d’Amsterdam sur le plan institutionnel demeurent globalement limitées. Aussi les États membres s’engagent-ils à ouvrir, avant tout nouvel élargissement, une nouvelle négociation en vue d’examiner les problèmes qui n’ont pas pu être résolus à l’issue de la CIG. Par ailleurs, le principe des coopérations renforcées est inscrit dans le traité afin de permettre aux États membres qui le souhaitent d’instaurer entre eux une coopération plus étroite en utilisant les institutions et les moyens d’action de l’Union sans pour autant nuire à la construction européenne dans son ensemble.

 

Les négociations intergouvernementales

 

Le traité de Maastricht (février 1992) sur l’Union européenne prévoyait la possibilité de réviser, après expérience, certaines de ses dispositions qui avaient été estimées insuffisantes lors de la négociation. Dans ses dispositions finales, l’article N prévoit que tout État membre ou la Commission, peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités. Le Conseil, après consultation du Parlement européen et, le cas échéant, de la Commission, émet un avis favorable à la réunion d’une Conférence intergouvernementale (CIG) convoquée par la Présidence. Les amendements au Traité sur l’Union européenne seront soumis à ratification de tous les États membres. Une « clause de rendez-vous » prévoit la réunion d’une telle conférence en 1996.

 

La révision doit répondre aux objectifs énoncés aux articles A et B des dispositions communes visant l’union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, le progrès économique et social équilibré et durable, l’affirmation de l’identité de l’Union sur la scène internationale, la protection des droits et des intérêts des ressortissants, la coopération étroite dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, le respect du principe de subsidiarité. La révision est expressément prévue dans plusieurs domaines :

 

- les formes de coopération des 2e et 3e piliers (PESC et JAI) en vue d’assurer l’efficacité des mécanismes et des institutions communautaires, proposition introduite à la demande de la Belgique soucieuse d’intégrer dans la Communauté certaines actions intergouvernementales ; amélioration des dispositions relatives à la PESC et à la défense de l’Union, à la demande de la France et de l’Allemagne ;

 

- l’élargissement du champ d’application de la codécision avec le Parlement européen, également demandée par la Belgique ;

 

- introduction dans le traité de chapitres relatifs à l’énergie, au tourisme, à la protection civile ;

 

- établissement d’une hiérarchie entre les différentes catégories d’actes communautaires.

 

Cette liste n’est pas limitative. Les États peuvent proposer d’autres amendements. Le Parlement européen, de son côté, demande le réexamen de la procédure budgétaire et de la « comitologie » (c’est-à-dire du fonctionnement des nombreux comités de fonctionnaires nationaux associés à la mise en œuvre des décisions). Les nouveaux États membres nordiques mettent l’accent sur une Union plus proche des citoyens (sécurité intérieure, emploi, environnement). Enfin, la perspective de l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) pose le problème de l’adaptation des institutions, qui n’avait pu être résolu lors du passage de douze membres à quinze et qui doit l’être impérativement avant l’élargissement à vingt-cinq.

 

Les enjeux sont très importants et les débats débordent le cadre des milieux diplomatiques et européens. Les mouvements européens, les universitaires, les hommes politiques et la presse ont débattu des réformes à apporter à l’Union européenne. Ils ont aussi élaboré des propositions et avancé des suggestions dont certaines ont trouvé un écho favorable chez les négociateurs. Les problèmes de l’Europe ont alors sensibilisé l’opinion des milieux informés. Mais ceux-ci seront plutôt déçus par les résultats très inégaux de la conférence.

 

Les gouvernements en effet ne manifestent pas, comme ce fut le cas à Maastricht, une forte volonté de progrès étant divisés sur les finalités de l’Union européenne et sur les modalités des réformes à apporter à son traité.

 

La Grande-Bretagne est la moins disposée à avancer. Le gouvernement conservateur de John Major, qui a déjà obtenu à Maastricht des dérogations en sa faveur pour la monnaie unique et pour la politique sociale, refuse l’extension du vote majoritaire au Conseil des ministres et l’inclusion dans le traité d’un chapitre sur l’emploi et s’oppose à l’intégration de l’UEO dans l’Union européenne au nom de la priorité atlantique. Mais l’arrivée au pouvoir des travaillistes, le 1er mai 1997, permet une certaine détente. Tony Blair, Premier ministre, tout en affirmant que son objectif prioritaire est la défense des intérêts britanniques dans l’Union, fait preuve de plus de souplesse en acceptant notamment de nouvelles dispositions sur la politique sociale.

 

En face, le couple France-Allemagne, qui a joué un rôle décisif dans la négociation du traité de Maastricht, ne fait plus preuve de la même efficacité. En France, la droite l’emporte aux élections législatives des 21-28 mars 1993 entraînant la formation du gouvernement d’Édouard Balladur peu disposé à répondre aux suggestions de la CDU-CSU, parti majoritaire du chancelier Helmut Kohl, visant à réformer les institutions communautaires dans un sens plus fédéral et à former un « noyau européen » France-Allemagne-Benelux pour développer l’intégration politique. Balladur s’en tient en effet à des groupements d’États, différents selon les domaines (monnaie ou défense). Le président français François Mitterrand, affaibli par la maladie, arrive peu à peu à la fin de son second septennat. L’arrivée à la présidence de la République de Jacques Chirac, le 17 mai 1995, se traduit par un certain rapprochement diplomatique avec Bonn. D’où plusieurs propositions communes pour la réforme de l’Union, particulièrement par l’institution de « coopération renforcée » entre pays qui le souhaiteraient, par le développement de la PESC, par la fusion de l’UEO dans l’Union européenne, par la repondération des voix au Conseil et par l’extension de la majorité qualifiée.

 

Mais des divergences réapparaissent. Le chancelier Kohl, soucieux avant tout de faire accepter le remplacement du mark par l’euro, très critiqué en République fédérale, se montre moins déterminé à renforcer les institutions, sauf le Parlement, et à étendre le vote majoritaire aux domaines nouveaux en raison de la résistance des Länder. En France, la gauche gagne les élections législatives et Lionel Jospin forme un gouvernement socialiste-communiste-écologiste le 2 juin 1997 qui marque ses différences avec le gouvernement démocrate-chrétien-libéral allemand sur le plan de l’économie libérale et de la politique sociale. Ces divergences apparaissent dès la négociation du pacte de stabilité et de croissance.

 

Quant aux autres États membres, ils divergeaient sur les réformes à proposer. Les pays neutres (Irlande, Autriche, Suède et Finlande) sont réservés sur la PESC et hostiles à l’intégration de l’UEO dans l’Union européenne, comme les Britanniques, mais pour des raisons différentes. Les Scandinaves sont intéressés surtout par les questions sociales et par les problèmes d’environnement. Les petits pays, tout en souhaitant le renforcement des institutions – qui les protègent à l’égard des grands – ne veulent pas que leur poids soit réduit par une nouvelle pondération des voix au Conseil.

 

Outre ces divergences entre positions nationales, les modalités de négociation ne sont pas non plus de nature à favoriser des rapprochements. Dans le passé, les conférences intergouvernementales avaient réussi lorsqu’elles disposaient au départ d’un projet élaboré comme base de discussion, ainsi le rapport Spaak pour les traités de Rome, les propositions de la Commission pour l’Acte unique européen et le rapport Delors pour l’Union économique et monétaire (UEM) du traité de Maastricht. Mais ce n’est pas le cas pour la révision du traité sur l’Union européenne. Un groupe de réflexion a bien été constitué pour formuler des propositions. Composé des représentants des ministres des Affaires étrangères, de la Commission et du Parlement européen, et présidé par le secrétaire d’État espagnol aux affaires européennes Carlos Westendorp y Cabeza, il travaille sur les rapports du Conseil, de la Commission et du Parlement sur le fonctionnement des institutions communautaires depuis Maastricht et sur les contributions fournies par les États membres. Mais le rapport qu’il publie le 5 décembre 1995 ne fournit pas une synthèse. Il s'agit surtout d'un catalogue des divergences entre les positions nationales sur les différentes réformes possibles. Il se borne à dégager les trois domaines où il est nécessaire d’agir : rapprocher l’Europe de ses citoyens, améliorer les institutions pour permettre à l’Union de mieux fonctionner dans la perspective de l’élargissement, renforcer la capacité d’action extérieure de l’Union. Mais le rapport ne formule pas de propositions concrètes pour atteindre ces objectifs. Ce sont ces orientations générales que le Conseil européen de Turin (29 mars 1996) charge la Conférence intergouvernementale (CIG) d’explorer.

 

Les négociations se déroulent essentiellement au sein du groupe des représentants des ministres, les arbitrages, étant rendus par le Conseil des ministres des Affaires étrangères, et les grandes orientations fixées à l’occasion des Conseils européens des chefs d’État ou de gouvernement. La Commission ne joue qu’un rôle limité, s’attachant surtout à maintenir ses prérogatives et à renforcer le rôle du Parlement. Celui-ci, bien que non présent à la conférence, s’exprime par la voix de son président lors des Conseils des ministres et des Conseils européens et obtient des satisfactions. Le rôle déterminant est joué par les présidences semestrielles successives du Conseil (Italie, Irlande et Pays-Bas) qui préparent les documents de travail et recherchent les compromis nécessaires. Les dernières questions litigieuses sont tranchées au Conseil européen d’Amsterdam (16-17 juin 1997). Après sa mise en forme juridique, le traité d’Amsterdam est signé par les ministres le 2 octobre. Les ratifications seront acquises sans difficultés et le traité entrera en vigueur le 1er mai 1999.

 

Les dispositions du traité d'Amsterdam

 

Les innovations les plus marquantes du traité d’Amsterdam se situent dans le domaine des rapports de l’Union européenne avec ses citoyens. Les droits de l’homme sont explicitement mentionnés ainsi que les principes de liberté, de démocratie et d’État de droit. Leur respect devient une condition d’adhésion à l’Union. Les manquements pourront être sanctionnés par le Conseil. Pour répondre aux préoccupations des citoyens, les politiques communautaires de l’environnement, de la santé et de la défense des consommateurs sont renforcées. Le rôle des « services d’intérêt économique général » - c’est-à-dire les services publics – est reconnu. Un chapitre sur l’emploi est inséré prévoyant l’examen comparé des situations dans les pays membres, qui conservent leur compétence nationale dans ce domaine, et l’adoption de mesures incitatives. Le protocole social, adopté par les Onze en annexe au traité sur l'Union européenne, est cette fois intégré au traité grâce à son acceptation par le nouveau gouvernement travailliste en Grande-Bretagne. Il se borne d’ailleurs à énoncer des principes (promotion de l’emploi, protection sociale, lutte contre l’exclusion et amélioration des conditions de vie et de travail) que les États s’engagent à appliquer en tenant compte de la diversité des pratiques nationales. L’unanimité est maintenue pour les mesures visant la sécurité sociale et les relations employeurs-employés. Un très grand progrès est réalisé dans le domaine de la protection des citoyens par la décision d’instaurer un « espace de liberté, de sécurité et de justice » à l’échelle de l’Union européenne.

 

En revanche, très peu de progrès sont réalisés dans les autres domaines. Le deuxième pilier "Politique étrangère et de sécurité commune" (PESC) reste intergouvernemental. Alors que son renforcement était souhaité pour permettre à l’Union de jouer un rôle accru vis-à-vis de l’extérieur, des modifications mineures visent à améliorer son fonctionnement: possibilité pour le Conseil européen de définir des « stratégies communes », création d’une « unité de planification et d’alerte rapide » et institution d’un « Monsieur PESC » pour assister la présidence semestrielle qui reste responsable de la mise en œuvre de celle-ci. Mais la règle de l’unanimité persiste, à peine atténuée par la possibilité d’« abstention constructive » pour permettre aux États hostiles à une décision de ne pas empêcher les autres de la prendre mais de ne pas être tenus de l’appliquer. Même pour les mesures d’exécution, prises à la majorité qualifiée, le droit de veto persiste en fait. Quant à l’intégration de l’Union de l'Europe occidentale (UEO), « bras armé » de l’Union européenne, elle n’est toujours pas décidée, en raison de l’opposition du Royaume-Uni et du Danemark – qui refusent de sortir du cadre de l’Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) – et des pays neutres qui ne veulent pas que l’Union européenne comporte des obligations militaires, alors qu’un échéancier progressif avait été proposé par la France, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, la Belgique et le Luxembourg.

 

Quant aux institutions de l’Union, des progrès sont réalisés dans la voie de la démocratisation avec l’extension des pouvoirs du Parlement européen. La codécision législative avec le Conseil est étendue à des domaines nouveaux et sa procédure est simplifiée. Le Parlement donne désormais son approbation, et non plus un simple avis, à la désignation du président de la Commission par les gouvernements et ceux-ci doivent le consulter pour la nomination des autres commissaires. Dans la perspective du nouvel élargissement, l’effectif du Parlement est plafonné à 700 députés. La Commission est renforcée sur le plan politique par le rôle accru du Parlement dans la désignation de son président et de ses membres. L’autorité de celui-ci sur le collège est reconnue en ce qui concerne la répartition des postes et la réorganisation des services. Au Conseil des ministres, le vote majoritaire pour le premier pilier communautaire, qui a été largement étendu par Maastricht, ne progresse guère du fait des réticences de l’Allemagne. Il est même rendu plus difficile puisque, lors de l’élargissement de Douze à Quinze et de la nouvelle répartition des voix au Conseil, la détermination de la minorité de blocage n’a pas été modifiée, rendant celui-ci plus facile, en raison de l’exigence de la Grande-Bretagne, soucieuse d’affaiblir le caractère supranational, et de l’Espagne qui tenait à pouvoir s’opposer à toute mesure de nature à réduire les aides régionales qu’elle reçoit de la Communauté européenne, sous le prétexte d’éviter que les pays du Nord ne puissent dominer ceux du Sud.

 

Ainsi le traité d’Amsterdam – et c’est sa plus grave lacune – n’apporte pas de solution au problème central de l’efficacité du processus de décision dans une Union passée de douze à quinze et devant bientôt s’élargir à une douzaine d’autres États. Il apparaît nécessaire de limiter le nombre de membres de la Commission afin de maintenir la cohésion et l’efficacité de celle-ci et de modifier la pondération des voix pour éviter qu’une éventuelle majorité de petits États ne puisse se former contre les grands États, les plus importants démographiquement, économiquement et politiquement. Or, les deux problèmes sont liés : les « grands » auraient, dans une commission restreinte, accepté d’avoir chacun un commissaire au lieu de deux à condition que la repondération des voix au Conseil tienne compte de l’importance démographique des différents pays, mais les « petits » pays tiennent avant tout à disposer chacun d’un commissaire. Il n’a donc pas été possible de s’entendre. Tout au plus un protocole annexé au traité d’Amsterdam prévoit-il qu’avec tout nouvel élargissement « la Commission se composera d’un national de chacun des États membres à condition qu’à cette date, la pondération des voix au sein du Conseil ait été modifiée d’une manière acceptable pour tous les États membres… ». Une réforme plus ample devra avoir lieu plus tard, « un an au moins avant que l’Union européenne ne compte plus de vingt États membres », mais les modalités ne sont pas précisées.

 

Ainsi la réforme éventuelle des institutions n’est plus envisagée qu’au cours de l'élargissement de l'Union européenne et non plus avant celui-ci. D’où la réaction des gouvernements de la Belgique, de la France et de l’Italie qui, à la signature du traité le 2 octobre 1997 à Amsterdam, publient une déclaration affirmant le renforcement « indispensable à la conclusion des premières négociations d’adhésion », c’est-à-dire en en faisant un préalable et une condition des nouveaux élargissements. Ce qui ne sera d’ailleurs pas réalisé. En attendant, pour permettre aux États désireux d’aller plus loin d'avancer dans la voie de l’intégration et de former une « avant-garde », le traité prévoit la possibilité de « coopérations renforcées » pour le premier et le troisième pilier (et non le second PESC), mais à des conditions si restrictives en raison des résistances britanniques que leur utilisation apparaît bien difficile.

 

L'espace de liberté, de sécurité et de justice

 

L’ouverture du Marché commun européen vise à assurer la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux par l’abolition des frontières intérieures. Progressivement, la Communauté économique est constituée alors que subsistent des structures nationales différentes dans les domaines de la sécurité, de la police et de la justice. D’où la nécessité de mesures complémentaires au niveau européen pour assurer la protection des citoyens et garantir leurs libertés. A l’intérieur de l’Union européenne, en dépassant les cloisonnements et les disparités entre les États membres en ce qui concerne la sécurité intérieure, la lutte contre la criminalité et la sécurité juridique des relations transfrontalières économiques et humaines. Vis-à-vis de l’extérieur de l’Union, en assurant une protection à l’égard des pays tiers et en ajoutant à l’Union douanière une politique commune d’asile et d’immigration.

 

Des solutions ont été recherchées, d’abord de façon pragmatique, par le développement de la coopération intergouvernementale dans ces domaines de souveraineté nationale, avant de s’orienter vers une approche globale dans un cadre progressivement communautaire.

 

La coopération policière, rendue nécessaire pour lutter contre le terrorisme et la toxicomanie, s’est développée à partir de 1976 avec la mise en place du groupe TREVI (Terrorisme, radicalisme, extrêmisme et violence internationale), réunissant les chefs de police des États membres et éventuellement les ministres de l’Intérieur ou de la Justice, dont les compétences se sont étendues au terrorisme, à l’échange d’informations et à la criminalité organisée.

 

Le traité de Rome instituant la Communauté économique européenne prévoyait la coopération judiciaire (article 220) en droit civil pour la protection des personnes et des sociétés. D’où la Convention de Bruxelles du 27 septembre 1968 sur la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale. La coopération pénale n’était pas prévue. Aussi Valéry Giscard d’Estaing, président de la République française, propose-t-il, en décembre 1977, la création d’un « espace judiciaire européen » en commençant par une convention d’extradition automatique. Deux conventions sont alors signées sur la répression du terrorisme et l’extradition mais ne sont pas mises en œuvre pour l’ensemble des Communautés européennes en raison du refus de ratification par plusieurs États. La proposition de Robert Badinter, ministre français de la Justice, en octobre 1982, de créer une Cour pénale européenne n'est pas adoptée.

 

La coopération policière et judiciaire intergouvernementale s’organise avec la mise en œuvre du grand marché intérieur, prévue par l’Acte unique européen (17-28 février 1986), par l’« établissement d’un espace sans frontières intérieures » avant le 31 décembre 1992. Mais la suppression des contrôles frontaliers pose le problème de la circulation des personnes et exige l’élaboration de mesures nouvelles sur le plan de la sécurité et de la justice.

 

L’Acte unique institutionnalise la coopération politique, essentiellement consacrée à la politique étrangère, mais qui est aussi utilisée pour relancer la coopération policière et juridique dans un cadre strictement intergouvernemental. Les travaux du groupe TREVI sont intensifiés et un plan d’action contre le terrorisme est adopté à Dublin en 1990. Un groupe de coopération judiciaire est créé en 1986 : sept accords ou conventions sont signées entre 1987 et 1991 sur l’extradition, la transmission des procédures répressives, l’exécution des condamnations pénales étrangères ou le recouvrement des créances alimentaires mais elles n'entrent pas en vigueur, n’étant pas ratifiées par la totalité des États membres. La Convention de Dublin sur la détermination de l’État membre responsable d’une demande d’asile de juin 1990 n’entre en vigueur que le 1er septembre 1997 du fait de la lenteur des ratifications nationales.

 

Quant à la convention « frontières extérieures » visant à définir les frontières extérieures de la Communauté européenne terrestres, aériennes et maritimes, à préciser la nature des contrôles devant y être effectués et à établir des règles communes des États membres en matière de visas d’entrée, élaborée en 1991, elle n’est pas signée, l’Espagne ayant soulevé le problème du statut territorial de Gibraltar.

 

Ces difficultés de la coopération à douze incitent quelques pays à progresser sans attendre les autres. Le chancelier allemand Kohl et François Mitterrand, président de la République française, prennent l’initiative de procéder à la suppression progressive des contrôles à la frontière franco-allemande (accord du 13 juillet 1984). Les pays du Benelux manifestent l’intention de les rejoindre et la Commission propose alors d’étendre l’accord franco-allemand à l’ensemble de la Communauté. Mais le Conseil s’y refuse. Dès lors, c’est un accord entre les gouvernements des États de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne (RFA) et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes qui est conclu à cinq à Schengen (Luxembourg) le 14 juin 1985. L’« espace Schengen » ainsi créé s’élargira progressivement aux autres pays, sauf la Grande-Bretagne et l’Irlande, et permettra de progresser dans les domaines de la coopération policière et judiciaire pour la libre circulation des personnes, effective en mars 1995.

 

En même temps que commence à se développer le système de Schengen, une étape essentielle est franchie lorsqu’il est envisagé de passer de la coopération policière et judiciaire à la communautarisation de ces politiques dans le cadre de l’Union européenne.

 

 

C’est l’Allemagne qui préconise ce changement d’approche au Conseil européen des 28-29 juin 1991. A la suite de l’effondrement des régimes communistes à l’Est, l’afflux des demandeurs d’asile crée un problème pour l’Allemagne qui reçoit à elle seule la moitié des réfugiés accueillis dans la Communauté. Les ministres des Länder qui subissent la charge de l’accueil, font pression sur le gouvernement fédéral pour une prise en charge au niveau européen. Aussi le chancelier Kohl propose-t-il d’approfondir le problème de l’asile et de l’immigration dans la perspective d’une éventuelle communautarisation et de préparer la création d’une entité policière commune, en particulier pour lutter contre le trafic de drogue.

 

Parallèlement à la Conférence intergouvernementale (CIG) sur le futur traité sur l’Union européenne, les groupes de travail du Conseil explorent ces deux domaines. Le groupe TREVI s’oriente vers la problématique d’un Office européen de police (Europol). Le groupe "Immigration et asile" dépasse le problème de la libre circulation des personnes pour envisager la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

 

Toutefois, l’évolution vers la communautarisation à partir de systèmes juridiques nationaux, ancrés dans la tradition culturelle des nations et élément essentiel des souverainetés nationales, ne peut être que progressive ainsi que le montrent les traités de Maastricht puis d’Amsterdam.

 

Le traité sur l’Union européenne (7 février 1992) incorpore l’action judiciaire et policière dans le champ de ses compétences « comme questions d’intérêt commun », mais prévoit pour elle, comme pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), un processus de décision essentiellement intergouvernemental. Le « troisième pilier » Justice et Affaires intérieures regroupe et organise les multiples coopérations développées de façon dispersée, désormais considérées comme d’intérêt commun mais restant soumises à la règle de l’unanimité. En ce qui concerne la coopération policière, le Conseil européen de Maastricht se borne à créer une « unité drogue » au sein du groupe TREVI en attendant la création d’Europol.

 

Avec la révision du traité sur l'Union européenne par le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, un progrès décisif est fait par le transfert au « pilier » communautaire de l’essentiel de la substance du troisième « pilier » (sauf le droit pénal) et par l’affirmation d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » quel que soit le cadre institutionnel (premier ou troisième pilier). C’est donc une approche globale de tous les problèmes concernant la circulation des personnes. Assurer la sécurité intérieure devient le nouvel objectif de l’Union européenne. C’est un concept juridique nouveau qui remet en question la notion classique de souveraineté. D’où la complexité des dispositions institutionnelles pour trouver un équilibre acceptable par les États entre la méthode communautaire et la pratique intergouvernementale. D’autant que, non seulement des objectifs sont fixés, mais des délais de réalisation sont également prévus.

 

Le premier « pilier » Communauté européenne reçoit des compétences (politique des visas, asile, immigration et coopération judiciaire civile) qui relèvaient du troisième « pilier » de la coopération intergouvernementale. Mais ces matières ne sont pas pleinement communautarisées, les États tenant à garder le contrôle du processus décisionnel par la limitation du rôle de la Commission et par le vote à l’unanimité au Conseil, en particulier, à la demande de l’Allemagne et de l’Autriche, pour l’accueil des réfugiés et pour l’entrée et le séjour des ressortissants d’États tiers.

 

Le troisième « pilier » est désormais limité à la coopération policière et judiciaire pénale, matières qu’il n’a pas été jugé possible de faire passer dans le domaine communautaire mais dont la gestion intergouvernementale s’est révélée insuffisante. D’où la volonté de progresser en fixant des objectifs clairs appelant des actions cohérentes de la part des États membres. Le traité tient compte de la convention Europol qui va entrer en vigueur et fixe le cadre général de la coopération policière. La coopération judiciaire pénale est mieux définie. Il est prévu d’adopter des critères communs au droit des pays membres en ce qui concerne la criminalité organisée, le terrorisme et le trafic de drogue. Le processus de décision législative en matière policière et pénale n’est plus strictement intergouvernemental. Certe le Conseil des ministres continue à décider à l’unanimité, mais la Commission reçoit le droit d’initiative, à l’égal des États, et le Parlement européen est désormais consulté.

 

L’espace de liberté, de sécurité et de justice défini par le traité d’Amsterdam représente un progrès important, mais dont l’extension territoriale ne coïncide pas exactement avec celle de l’Union européenne.

 

L’accord de Schengen, convention intergouvernementale, est intégré dans le traité sur l'Union européenne, ses acquis étant répartis entre le premier « pilier » communautaire et le troisième sur la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Or, la Grande-Bretagne et l’Irlande – qui lui est liée dans ce domaine (« common travel area ») – refusent de participer à Schengen pour conserver leurs contrôles aux frontières. Un protocole annexé au traité d’Amsterdam leur reconnaît le droit de conserver ces contrôles et de ne pas participer aux nouvelles politiques communautarisées du « premier pilier » (visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes) ni de devoir les appliquer, à moins d’en exprimer le désir. Il est précisé que l’éventuelle participation de ces deux pays à ces politiques ne leur donnera pas un droit de veto. Quant au Danemark, qui appartient à l’espace Schengen et qui a aboli le contrôle à ses frontières, il accepte le développement de l’acquis Schengen dans le cadre du troisième « pilier » intergouvernemental. Mais pour préserver sa souveraineté, il refuse de participer aux politiques communautarisées du premier « pilier », ce dont prend acte un protocole.

 

En revanche, l’espace Schengen s’étend à deux États ne faisant pas partie de l’Union européenne. Le 19 décembre 1996, pour préserver l’Union nordique des passeports, la Norvège et l’Islande concluent un accord d’association qui est repris par le traité d’Amsterdam.

 

Quant aux futurs États membres de l’Union, pour éviter la multiplication de statuts particuliers, le traité stipule que l’acquis de Schengen doit être intégralement accepté par tous les États candidats à l’adhésion.

 

La réalisation de l’espace de liberté, de sécurité et de justice fait l’objet d’une véritable volonté politique. Dès le Conseil européen d’octobre 1998, José María Aznar, Premier ministre espagnol, propose la convocation d’un Conseil européen spécialement consacré à la sécurité intérieure. Dans cette perspective, la Commission européenne fait des propositions, le Parlement européen adopte des résolutions et le Conseil européen de Vienne (décembre 1998) établit un plan d’action énumérant les mesures à adopter à échéance de deux ou cinq ans après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam. Le Conseil européen de Tampere (Finlande) des 15-16 octobre 1999 fait de la sécurité intérieure l’un des grands objectifs de l’Union, comme l’avaient été l’Union douanière, la politique agricole commune (PAC) et l’Union économique et monétaire (UEM). Il décide la mise en œuvre « intégrale et immédiate » du traité d’Amsterdam. A cet effet, il accroît le rôle de la Commission en la chargeant de faire des propositions législatives et de veiller à l’avancement des travaux par la préparation d’un calendrier et la tenue d’un « tableau de bord » semestriel.

 

Le Conseil de Tampere s’engage à « élaborer une politique européenne commune dans le domaine de l’asile et de l’immigration », à créer un véritable espace européen de justice par la reconnaissance mutuelle des législations civiles et pénales et en permettant un meilleur accès des citoyens à la justice, en développant la lutte contre la criminalité à l’échelle de l’Union à partir d’Europol et par la création d’Eurojust (structure composée de magistrats et d’officiers de police pour coordonner les enquêtes en matière de lutte contre la criminalité organisée) et par l’harmonisation du droit pénal des États membres.

 

L’espace Schengen

 

En raison de l’hostilité britannique à la suppression des contrôles aux frontières, les pays du Benelux où la libre circulation existait déjà, proposent à la France et à l’Allemagne d’agir ensemble pour la suppression graduelle des contrôles aux frontières. Les cinq pays constituent le « groupe de Schengen », du nom de la petite bourgade luxembourgeoise à la convergence des frontières du Grand-Duché, de la France et de l’Allemagne, où, le 14 juin 1985, ils signent l'accord relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes. Puisqu’il n’est pas possible d’aboutir dans le cadre de la Communauté des Douze, le groupe de Schengen constitue une avant-garde dont les réalisations pourront ensuite être étendues à d’autres partenaires.

 

Effectivement, les autres pays de l’Union rejoignent successivement le groupe fondateur: l’Italie (27 novembre 1990, l’Espagne et le Portugal (25 juin 1991), la Grèce (6 novembre 1992), l’Autriche (28 avril 1995), le Danemark, la Finlande et la Suède (19 novembre 1996). La Norvège et l’Islande, non membres de l’Union, mais qui appartenaient déjà à l’Union nordique des passeports, accèdent à l’espace Schengen en tant que membres associés (19 décembre 1996). Seules la Grande-Bretagne et l’Irlande restent à l’écart et conservent leurs contrôles aux frontières.

 

L’accord de Schengen prévoit la suppression graduelle des frontières entre ces États, compensée par une surveillance plus efficace de leurs frontières extérieures. Il distingue les mesures à court terme (allègement des contrôles aux frontières internes, coordination de la lutte contre le trafic de drogue et la criminalité) et à long terme (harmonisation des dispositions législatives et réglementaires en matière de stupéfiants et d’armes, coopération policière, harmonisation des politiques en matière de visas). Une convention d’application est signée le 19 juin 1990. Elle vise le renforcement des contrôles sur les frontières extérieures, la définition de modalités précises pour la délivrance de visas uniformes, l’harmonisation des procédures en matière de droit d’asile, la mise en place d’un système d’information Schengen et des mesures concernant les stupéfiants.

 

La mise en œuvre de l’accord de Schengen, prévue pour le 1er janvier 1993, rencontre de nombreuses difficultés et doit être reportée à plusieurs reprises, puis fixée de façon irrévocable au 26 mars 1995. Dès lors, elle s’applique progressivement aux pays signataires. Mais des clauses dérogatoires temporaires sont prévues. Elles sont utilisées par l’Italie et par la Grèce, en raison des difficultés de surveillance de leurs frontières maritimes, et par la France lors des attentats terroristes de 1995 et pour continuer à surveiller ses frontières avec la Belgique et le Luxembourg en raison du trafic de drogue à partir des Pays-Bas.

 

Les acquis de Schengen sont intégrés au pilier communautaire par le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, sauf pour la Grande-Bretagne et pour l’Irlande qui obtiennent une dérogation.

© José Adelino Maltez. Cópias autorizadas, desde que indicada a origem. Última revisão em: 23-04-2009