Cronologia oficial da história da União Europeia

Recortes da história oficiosa do Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE)

1998-2005 L'unification de l'Europe

 

La fin des années 1990 marque le lancement du processus d’élargissement historique de l’Union européenne (UE) aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO). C’est là le résultat des réformes décisives du système économique, politique et social des pays de "l’Est" libérés du joug communiste. C’est aussi la fin du divorce entre les deux Europes séparées depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale par la Guerre froide et le Mur de Berlin. Ainsi le 1er mai 2004, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, de même que Malte et Chypre, deviennent membre de l'UE. Mais les frontières de l'Europe élargie posent la question de ses rapports avec ses nouveaux voisins et de sa place dans le monde.

 Les retrouvailles du continent européen ne vont pas non plus sans difficultés économiques ni sans interrogations sur l’avenir de l’Union et sur ses règles de fonctionnement. Aussi, la Commission européenne adopte-t-elle en 1997 l'Agenda 2000, un ambitieux programme d'action sur l'ensemble de l'élargissement, la réforme des politiques communautaires et le futur cadre financier de l'Union. Dans le même temps, affaiblie par la démission en mars 1999 de son président Jacques Santer et de son équipe, la Commission doit relever le défi de son propre fonctionnement pour améliorer sa transparence et son efficacité dans ses nouveaux champs d'action.

 Finalisé en février 2001, le Traité de Nice s'efforce d'apporter les réformes institutionnelles rendues nécessaires par l'adhésion des pays candidats déjà talonnés par d'autres pays qui, à l'instar de la Turquie, souhaitent aussi à terme rejoindre l'Union. Mais inquiets de la faiblesse et de la lenteur de ces aménagements institutionnels, les pays de l'Union appellent, à l'issue du Conseil européen de Laeken (14-15 décembre 2001), à la convocation d'une Convention sur l'avenir de l'Europe chargée d'examiner les questions essentielles que soulève le développement futur de l'Union et de rechercher des solutions possibles. La Convention, qui se réunit une à deux fois par mois, mène ses travaux entre février 2002 et juillet 2003. Le 18 juillet 2003, son président Valéry Giscard d'Estaing remet à la Présidence italienne du Conseil de l'Union européenne un projet de traité instituant une Constitution pour l'Europe. Amendé par la Conférence intergouvernementale (CIG), le traité établissant une Constitution pour l'Europe est signé, le 29 octobre 2004 à Rome, par les Vingt-cinq qui doivent ensuite procéder à sa ratification.

 

L’Agenda 2000 et les perspectives financières 2000-2006

 

Le Conseil européen de Madrid (15-16 décembre 1995) qui avait décidé le passage à l’euro pour le 1er janvier 1999 et décidé l’ouverture de la Conférence intergouvernementale (CIG) de révision du traité de Maastricht, s’était inquiété des conséquences du prochain élargissement sur les politiques communautaires et avait demandé à la Commission d’y réfléchir. Celle-ci, présidée par Jacques Santer, a procédé à ce travail de façon exhaustive et a présenté, le 16 juillet 1997, un volumineux document intitulé « Agenda 2000. Pour une Union plus forte et plus large » exposant sa vision de l’avenir de l’Union européenne, de ses perspectives de développement et des réformes nécessaires.

 L’Agenda 2000 formule un avis sur l’ouverture des négociations d’adhésion avec ceux des pays candidats que la Commission estime en état de remplir les conditions exigées et propose les mesures nécessaires à leur préparation à l’adhésion. Quant aux conséquences de l’élargissement sur les politiques communautaires, la Commission estime qu’elles doivent se traduire, dans le cadre du budget communautaire, par la réforme de la politique régionale et de la politique agricole commune (PAC). A cet égard, l’« Agenda 2000 » formule des propositions qui vont provoquer de vives discussions en raison des intérêts divergents des États membres. Sur le plan financier, le budget communautaire, réformé depuis 1988 a continué à évoluer selon les mêmes tendances.

 Du côté des ressources, les « ressources propres » prélevées par les États et transférées à la Communauté ont continué à diminuer. Les droits de douane sur les importations en provenance des pays tiers ont été réduits par les accords internationaux de désarmement douanier et par l’adhésion de nouveaux États membres. Leur part dans les ressources propres est tombée de 17,5 % en 1997 à 14,3 % en 2003. Les prélèvements agricoles, perçus sur les importations de produits agricoles couverts par la PAC pour compenser la différence entre les cours mondiaux et les prix communautaires garantis plus élevés, ont été réduits par l’autosuffisance alimentaire de la Communauté et leur part est tombée à 2,7 % des ressources en 1997 et 1,9 % en 2003. Aussi avait-il fallu recourir à d’autres ressources prélevées par les États sur leur propre budget. D’abord sur la taxe à la valeur ajoutée, selon une assiette plafonnée à un pourcentage du produit national brut (PNB) pour ne pas pénaliser les États membres les moins riches. Or le taux maximum applicable à cette assiette, qui avait été élevé de 1 % au début à 1,4 % en 1986, a été ensuite progressivement réduit à 1 % en 1999 et à 0,5 % à partir de 2004. Dans ces conditions, la ressource de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui avait été la principale ressource du budget communautaire, a vu sa part tomber à 44,6 % en 1997 et à 24,2 % en 2003. D’où la nécessité de développer une quatrième ressource pour assurer l’équilibre du budget, donc variable en fonction des besoins. Cette ressource est basée sur le PNB national des États membres (son taux était de 0,6198 % en 2003). Sa part est désormais prédominante dans le budget passant de 35,2 % des ressources en 1997 à 59,6 % en 2003.

 Les deux ressources TVA et PNB apparaissent comme des contributions nationales, dépendantes de la conjoncture économique et dont les taux sont fixés par les États selon la règle de l’unanimité au Conseil. Ce qui explique les âpres discussions entre les gouvernements sur les dépenses communautaires et sur leur répartition entre les pays, chacun cherchant le « juste retour » de sa contribution par des dépenses communautaires sur son territoire, alors que les « ressources propres » avaient justement pour objet d’éviter ce genre de problème, habituel dans les organisations internationales. D’autant que la notion de juste retour budgétaire ne tient pas compte des avantages économiques acquis dans le cadre du Marché commun.

 Il existe cependant des situations d’inégalité structurelle. La Grande-Bretagne, qui bénéficie peu des subsides de la PAC, a obtenu des rabais sur ses versements consacrés en 1984 par l’institution d’un système de correction consistant à lui rembourser chaque année les deux tiers du déséquilibre de l’année précédente entre sa contribution et ce qu’elle perçoit de la Communauté. Ce financement est assuré par les autres États membres au prorata de leur PNB, sauf l’Allemagne déjà en déséquilibre et dont la contribution bénéficie d’une réduction d’un tiers. Ce remboursement est devenu moins justifié en raison de l’accroissement du PNB britannique mais Londres s’est toujours opposée à sa remise en cause.

 Du côté des dépenses, l’évolution engagée en 1988 s’est poursuivie avec le freinage des dépenses de garanties agricoles et le développement des interventions structurelles.

 Pour les perspectives financières pluriannuelles 2000-2006, l’Agenda 2000 propose le « Paquet Santer » (en référence aux « paquets Delors I et II »). En ce qui concerne les ressources, la Commission n’estime pas nécessaire de dépasser le plafond de 1,27 % du PNB fixé en 1988. En effet un freinage spontané des dépenses s’est produit, les pays bénéficiant des fonds structurels fortement accrus n’ayant pu les utiliser complètement et les États candidats à l’euro ayant fait des efforts de rééquilibrage budgétaire. Pour l’avenir, la Commission estime que l’élargissement à venir n’aura qu’une incidence limitée avant 2006 et que, d’autre part, la croissance économique prévue à 2,5 % par an fera naturellement progresser les ressources. Le budget devrait ainsi passer de 92,5 milliards d’écus de crédits de paiements (aux prix de 1997) à 114,5 milliards en 2006. La répartition des ressources devrait toutefois évoluer : la Commission préconise l’allégement de la ressource TVA, trop lourde pour les pays les moins riches, compensé par l’augmentation de la ressource PNB, plus équitable. Du côté des dépenses, la Commission prévoit un ralentissement des dépenses agricoles, grâce à une réforme, à une nouvelle progression des actions structurelles et à une faible progression des dépenses pour les politiques internes, les actions extérieures et l’administration.

 Ce vaste programme doit être approuvé par les États membres. C’est un paquet global dont les divers éléments sont âprement discutés et qui font l’objet de marchandages. Comme il s’agit de transfert dans l’affectation des ressources, chaque gouvernement essaie d’y perdre le moins possible. L’Allemagne, invoquant la charge de sa réunification, réclame la diminution de sa contribution nette, comme les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède. La France défend les aides agricoles dont elle bénéficie. La Grande-Bretagne refuse de renoncer au rabais sur sa contribution. Les pays du Sud s’opposent à la réduction des aides régionales alors qu’il faut transférer celles-ci vers les pays candidats à l’adhésion.

 Après de difficiles négociations, le Conseil européen extraordinaire de Berlin (24-25 mars 1999) adopte les perspectives financières 2000-2006, sans aller jusqu’au bout des réformes proposées, en particulier pour l’agriculture. Le 6 mai, le Parlement européen, le Conseil et la Commission signent un nouvel accord interinstitutionnel par lequel ils s’engagent, pour le vote des budgets annuels, à respecter les plafonds de dépenses et à appliquer une certaine discipline dans les procédures budgétaires de l’Union.

 Du côté des ressources, il est décidé de réduire la part de la TVA en ramenant le taux d’appel de 1 % à 0,5 % à partir de 2004 et de relever de 10 % à 25 % la part conservée par les États sur les droits de douane et les prélèvements agricoles, le manque à gagner étant compensé par la ressource PNB qui représentera près de 70 % des ressources à partir de 2004. Cette majoration est justifiée par l’accroissement des frais de lutte contre la fraude. En ce qui concerne la répartition des contributions entre les États membres, la Grande-Bretagne obtient le maintien de sa compensation mais l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède, qui sont en situation de contributeurs nets de façon significative et durable, ne participeront à cette compensation que pour 25 % de ce qu’ils auraient dû payer, les 75 % restants devant à la part déjà assumée par la France et l’Italie (bénéficiaires nets faibles) et, dans une moindre mesure par les pays forts bénéficiaires nets grâce aux fonds structurels : la Grèce, l'Espagne, le Portugal et l'Irlande.

 Toutefois les inégalités subsistent. Par rapport au PNB de chaque État, la différence entre les contributions (c’est-à-dire les deux ressources TVA et PNB) versées et les crédits opérationnels reçus (hors dépenses administratives) varie sensiblement.

 Les gros contributeurs nets en volume sont l’Allemagne, la Grande-Bretagne en dépit du mécanisme correcteur, l’Italie, les Pays-Bas et la France. Mais la charge est très inégale par rapport au PNB de chaque pays : elle représente 0,51 % de celui pour les Pays-Bas, 0,29 % pour la Suède, 0,24 % pour l’Allemagne, 0,23 % pour l’Italie, 0,14 % pour la France et 0,17 % pour la Grande-Bretagne. L’Autriche et le Danemark sont des contributeurs nets modérés avec 0,11 % et 0,09 %, tandis que la Finlande est pratiquement équilibrée. La Belgique et le Luxembourg surtout, classés contributeurs nets selon les critères ci-dessus, ne le sont pas en réalité si l’on tient compte des dépenses administratives des institutions communautaires dont la capitale de ces pays est le siège. Les bénéficiaires nets sont les États recevant des fonds structurels et dont le solde positif représente un fort pourcentage de leur PNB : 2,39 % pour la Grèce, 2,14 % pour le Portugal, 1,5 % pour l’Irlande, 1,29 % pour l’Espagne qui, en volume, reçoit les aides les plus importantes devant la Grèce, le Portugal et l’Irlande (pour laquelle elles sont en voie de réduction).

 Du côté des dépenses, l’objectif est de les stabiliser en termes réels, c’est-à-dire que leur augmentation ne résulte que de l’inflation. Les dépenses agricoles culmineront en 2002 puis diminueront. Les aides structurelles seront légèrement réduites, mais davantage concentrées sur les régions qui en ont réellement besoin. Une aide de préadhésion est prévue pour les pays candidats ainsi qu’une réserve de crédits en cas d’élargissement. Pour la période 2000-2006, les dépenses n’absorberont pas la totalité des recettes, une marge de sécurité étant prévue en deçà du plafond de 1,27 % du PNB.

 L’adhésion de dix nouveaux États, décidée par le Conseil européen de Copenhague (12-13 décembre 2002) va être financée à un coût réduit. De 1990 à 2003, les dépenses communautaires de préadhésion se sont élevées à 19 milliards d’euros. De 2004 à 2006 l’aide s’élèvera à 37,5 milliards d’euros dont il faudra déduire 15,8 milliards de contributions des nouveaux membres au budget de l’Union, soit un chiffre net de 21,7 milliards d’euros. Au total, de 1990 à 2006, c’est 40,7 milliards d’euros qui auront été consacrés à préparer et à accompagner l’élargissement par l’utilisation de moyens existants et sans recours à des ressources supplémentaires.

 Au total, le budget de l’Union, limité en pratique à 100 milliards d’euros, c’est-à-dire à peine plus de 1 % du PNB, est très insuffisant pour mener des politiques communes nécessaires dans des domaines essentiels (industrie, transport, recherche) comme pour aider efficacement les nouveaux États membres à se mettre à niveau et, en même temps, développer une politique de sécurité et de défense commune.

 La cohésion économique et sociale

 Le renforcement de la cohésion économique et sociale au sein de la Communauté a été défini, en 1986, comme un objectif par l’Acte unique européen (AUE) afin de remédier aux inégalités de développement entre les régions et entre les États. La politique régionale a été mise en œuvre progressivement depuis les années 1970, la cohésion au milieu des années 1990.

 Dans l’Agenda 2000, la Commission européenne propose d’améliorer l’efficacité de la politique régionale par la concentration des aides sur des objectifs prioritaires. Les aides sont fournies par les Fonds structurels : Fonds européen de développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE), Section orientation du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP). Ces aides ne devront pas être réduites à la suite de l’élargissement. La concentration des aides doit se faire sur trois objectifs.

 Le premier, et le plus important, est d’aider des régions en retard de développement (dont le produit intérieur brut (PIB) représente moins de 75 % de la moyenne communautaire). Tous les pays membres en comptent mais les plus importantes sont des régions situées à la périphérie de l’Union : Grèce, Italie du Sud, Sardaigne, Corse, Portugal, majeure partie de l’Espagne, Irlande, Pays de Galles, Écosse, régions septentrionales de la Suède et de la Finlande, Länder de l’ex-Allemagne de l’Est. S’y ajoutent les départements français d’outre-mer, les Açores, Madère et les îles Canaries.

 Le second objectif est d’aider à sortir de la crise les régions des États membres où les mutations économiques ont provoqué le chômage. L’ensemble de ces régions en difficultés structurelles représente 18 % de la population de l’Union. Le troisième objectif vise à aider les populations à se préparer aux changements économiques et à s’y adapter en finançant des actions nationales contre le chômage, l’accès au marché du travail, en particulier pour les femmes et la formation professionnelle.

 La Commission propose de simplifier la gestion des fonds structurels en accroissant le rôle des autorités régionales et locales, en application du principe de subsidiarité, et en exerçant en contre-partie un contrôle plus rigoureux.

 Quant au Fonds de cohésion, conçu comme un complément aux Fonds structurels, il intervient au niveau national en faveur des États membres dont le produit national brut (PNB) est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme visant à répondre aux critères de convergence exigés pour participer à la monnaie unique, c’est-à-dire l’Irlande, la Grèce, le Portugal et l’Espagne. Créé en 1994, le Fonds de cohésion contribue au financement de projets dans les domaines de l’environnement et des réseaux transeuropéens d’infrastructures de transport. Il s’agit désormais d’examiner la situation économique de chaque pays pour vérifier si, en fonction de son développement, il peut encore être bénéficiaire (l’Irlande a ainsi vu son PNB passer au-dessus de la moyenne communautaire) et de prévoir une aide de même nature pour les États candidats à l’adhésion afin de les y préparer.

 Le Conseil européen de Berlin (24-25 mars 1999) est d’accord sur la réforme des Fonds structurels, mais ne suit pas la proposition de la Commission de maintenir leur financement pour 2000-2006 au même niveau que pour la période précédente, soit 218,4 milliards d’euros, et limite les crédits d’engagement à 195 milliards (aux prix 1999). La Commission établit la répartition par objectifs = 69,7 % pour l’objectif n° 1, 11,5 % pour le n° 2, 12,3 % pour le n° 3, 5,3 % pour les initiatives que prendra la Commission pour lancer des programmes dans le cadre de ces objectifs. Tous les États sont bénéficiaires, mais de façon très inégale. Les plus importants sont l’Espagne (43,1 millions d’euros), l’Italie (28,5), l’Allemagne (28,1), la Grèce (20,9), le Portugal (19), la Grande-Bretagne (15,6), la France (14,6) et l’Irlande (3), sur un total de 183,5 milliards de crédits d’engagement pour les Quinze.

 Quant au Fonds de cohésion, le Conseil européen de Berlin lui attribue 18 milliards d’euros pour la période 2000-2006. Les pays bénéficiaires sont : l’Espagne (61 à 63,5 % du total), la Grèce (16-18 %) et le Portugal (16-18 %). L’Irlande, désormais plus riche que la moyenne de l’Union, bénéficie d’un soutien à titre transitoire jusqu’en 2003 (2 à 6 % du total).

Les dix nouveaux États membres depuis le 1er mai 2004 sont devenus éligibles aux Fonds structurels et de cohésion en raison de la faiblesse de leur PNB. Mais les faire bénéficier des mêmes critères que pour les Quinze aurait entraîné le doublement des dépenses, ce que les États contributeurs nets auraient refusé et ce qui était peu réaliste, étant donné la capacité limitée d’utilisation de ces aides par les pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Aussi leur a-t-il été alloué pour la période 2004-2006, 21,7 milliards d’euros au titre des actions structurelles sur un total d’aides de 37,5 milliards. Aucune somme versée ne devant dépasser 4 % du PNB de chaque bénéficiaire.

 Le renforcement de la cohésion économique et sociale est également la mission principale de la Banque européenne d’investissement (BEI) dont le capital a été souscrit par les États membres et qui peut faire appel au marché des capitaux. Elle accorde des prêts individuels (12,5 milliards d’euros en 2002) pour des projets dans les régions économiquement en retard ou aux prises à des difficultés structurelles, complétant ainsi l’action des Fonds structurels.

 La nouvelle politique agricole commune 

Déjà une réforme de la politique agricole commune (PAC) était intervenue en 1992  pour éviter les surproductions entraînées par la garantie des prix, en réduisant celle-ci et en préservant le revenu des agriculteurs par des aides directes à travers le budget communautaire. Cette réforme a permis de réduire une partie importante des excédents pour les céréales et surtout la viande bovine mais elle reste insuffisante, comme le signale l’Agenda 2000 de la Commission européenne qui formule des propositions précises.

La Commission estime que cette réforme doit être plus radicale. Le soutien accordé aux agriculteurs reste inégalitaire en privilégiant les régions et les producteurs les plus riches. Les pratiques intensives ont persisté avec de graves inconvénients en ce qui concerne l’environnement et les maladies animales (maladie de la « vache folle »). D’autre part, les pays candidats qui vont adhérer à l’Union européenne sont tenus de reprendre l’acquis communautaire, donc la politique agricole alors même que leurs agriculteurs devront fournir un très gros effort pour se mettre à niveau et pouvoir participer au marché unique. Aussi, la Commission estime-t-elle qu’une Europe élargie appelle une PAC réformée. Enfin, il faut tenir compte du contexte international : l’accord sur l’agriculture de l’Acte final du cycle de l’Uruguay (1995) prévoit une réduction des soutiens internes et des subventions à l’exportation et un meilleur accès aux marchés. Les négociations multilatérales au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ont commencé à cet effet en 1999. Les États-Unis s’y sont préparés en réduisant les aides à la production tout en conservant un soutien aux revenus des agriculteurs.

 Les propositions de la Commission, préparées par le commissaire autrichien Franz Fischler, chargé de l’agriculture, et son directeur général français Guy Legros, sont déposées le 18 mars 1998. Il s’agit, en restant dans les limites budgétaires (45 milliards d’euros pour la PAC en 1999) d’opérer une baisse des prix garantis, compensée en partie seulement par des aides directes aux agriculteurs dont la charge pourrait être partagée entre la Communauté et les États et, en revanche, de développer une véritable politique globale de développement rural, le « deuxième pilier » de la PAC, préservant la diversité de l’agriculture communautaire, renforçant le tissu économique et social des régions rurales, limitant l’exode rural et assurant la protection de l’environnement et la préservation du modèle agricole européen.

 Ces propositions font l’objet d’un long « marathon » entre les ministres de l’Agriculture du 22 février au 11 mars 1999. Les tensions y sont très vives. L’Allemagne, soucieuse avant tout de réduire la part des dépenses agricoles dans le budget communautaire, appuie la proposition de cofinancement par les États. La France s’y refuse, invoquant le principe de solidarité financière à la base de la PAC et le risque de concurrence entre les pays membres. En fait elle ne veut pas, principale bénéficiaire de la PAC, devoir en partager la charge. Finalement, c’est le Conseil européen extraordinaire de Berlin sur l’Agenda 2000 (24-25 mars) qui entérine la mise en route de la nouvelle politique agricole commune, mais dans une mesure encore insuffisante.

 En ce qui concerne les organisations communes de marché, les mesures prises pour les cultures arables se situent dans la continuité des réformes précédentes : diminution de 15 % sur deux ans des prix d’intervention des céréales, compensée pour moitié par des aides directes, conservation d’un taux de jachère obligatoire de 10 % sur la période 2000-2006, compensée au même taux que les céréales. Pour l’élevage, de nouvelles mesures sont introduites pour améliorer la compétitivité sur les marchés extérieurs : baisse de 20 % du prix de base pour le soutien du marché de la viande bovine et compensation de la perte de revenus par l’accroissement des primes animales bovines, maintien du régime des quotas laitiers jusqu’en 2006 et réduction de 15 % des prix d’intervention du beurre et du lait écrémé en poudre à partir de 2003-2004, avec compensation de la perte de revenu par une prime directe basée sur le quota du producteur.

 Pour « le second pilier de la PAC », visant à un développement rural global et cohérent, le règlement du Conseil du 26 juin 1999, entré en vigueur le 1er janvier 2000, met l’accent sur le rôle multifonctionnel de l’agriculture, l’approche intégrée de l’économie rurale à travers le développement multisectoriel, la prise en compte de la dimension environnementale, une simplification de la réglementation dans un cadre unique et un financement assuré par le FEOGA-Garantie et non plus par le FEOGA-Orientation trop faiblement doté.

 La portée de ces réformes reste toutefois limitée. La Commission a souhaité subordonner le versement des aides directes aux agriculteurs au respect de l’environnement, ce qui est appelé « éco-conditionnalité », mais, après discussion, le Conseil a décidé de laisser cette mesure à l’appréciation des États membres, ce qui réduit sa portée. En ce qui concerne les aides directes, le mécanisme de plafonnement proposé par la Commission, n’a pas été retenu, les États recevant toutefois le droit de moduler les aides entre les exploitations agricoles en fonction de la main d’œuvre employée, de la richesse des exploitations et du montant global des paiements reçus au titre des régimes de soutien. Cette modulation est limitée à 20 % des aides directes de la PAC. Le cofinancement des aides proposé par l’Allemagne n’a pas été retenu en raison de l’opposition de la France. La répartition des aides reste très inégale : dans les perspectives financières 2000-2006, la politique de développement rural ne représente que 10 % environ des dépenses de la PAC.

 Le Conseil européen de Berlin a prévu un « rendez-vous à mi-parcours » pour procéder à une éventuelle révision. La Commission présente un rapport le 10 juillet 2002. Elle dresse le bilan des réformes opérées depuis 1992. La baisse des prix garantis a amélioré la position de l’agriculture européenne sur les marchés intérieurs et mondiaux, l’intervention sur les marchés se limite de plus en plus à assurer un « filet de sécurité », mais les producteurs ont encore des difficultés à s’adapter aux marchés. Les revenus agricoles ont évolué favorablement du fait de la part accrue des paiements directs, mais les variations restent considérables entre les régions et les secteurs. La modulation des soutiens du revenu entre les agriculteurs, objectif de cohésion sociale, est restée insuffisante, parce que facultative pour les États (en 2001, seule la France et la Grande-Bretagne y ont eu recours). La conditionnalité des aides au respect de l’environnement n’est pas suffisante. De même en ce qui concerne les bonnes pratiques en matière d’élevage. La politique de développement rural, destinée à renforcer la cohésion économique et sociale, est insuffisante, en particulier dans les régions d’Europe les plus sensibles aux mutations des politiques agricoles.

 La Commission propose des mesures techniques pour remédier à ces insuffisances et surtout définit le cadre général de la nouvelle politique agricole : libéralisation accrue des marchés agricoles, réduisant le rôle des mécanismes de régulation ; dégressivité des aides directes et transfert des financements du premier pilier « Garantie » vers le second pilier « Développement rural » élargi aux questions sanitaires et de bien-être des animaux avec redistribution des aides entre régions et entre secteurs ; découplage des aides au revenu d’avec la production et octroi de celles-ci selon des règles de conditionnalité (respect des normes réglementaires et des bonnes pratiques agricoles). Ces propositions sont vivement discutées par le Conseil Agriculture à partir du 15 juillet 2002. Elles sont appuyées par les pays qui voient dans le découplage des aides et leur réduction le moyen de réduire les dépenses agricoles. C’est le cas de l’Allemagne, de la Grande-Bretagne, de la Suède, du Danemark et des Pays-Bas. Au contraire l’Espagne, la France, l’Irlande, l’Autriche, le Luxembourg, bénéficiaires des aides, estiment que cette révision est en contradiction avec l’accord de Berlin valable jusqu’en 2006.

 Une autre considération intervient avec l’élargissement de l’Union européenne, prévu pour les dix pays d’Europe centrale et orientale (PECO), où l’activité agricole est très importante mais peu compétitive. Ces pays estiment que le soutien des prix agricoles fait partie des acquis communautaires dont l’adoption par les candidats conditionne leur admission. Ils réclament le bénéfice de la totalité des aides dès leur adhésion. La Commission estime cette position peu incitative à la modernisation nécessaire et propose que les nouveaux membres ne reçoivent ces aides que de façon progressive, leur montant passant de 25 % du niveau de celles reçues par les Quinze à 100 % en 2013, ce que les pays candidats jugent insuffisant.

 Au sein des Quinze, les discussions sont vives. Le chancelier Gerhard Schröder veut obtenir une réduction de la contribution allemande au budget communautaire et en fait un argument de sa campagne pour les élections législatives du 21 septembre. Il est opposé à l’octroi d’aides directes aux nouveaux membres. La France au contraire y est favorable, en défendant la thèse de l’acquis communautaire, voyant là un moyen de pérenniser les aides directes dont ses agriculteurs sont les plus grands bénéficiaires. L’opposition est également forte en ce qui concerne la nouvelle politique agricole proposée par la Commission : l’Allemagne est favorable, y voyant un moyen d’éliminer les aides directes tandis que la France s’oppose à ce que la « révision à mi-parcours » aille plus loin que des aménagements techniques, ne veut pas d’une réforme anticipée de la PAC et s’en tient aux décisions du Conseil européen de Berlin de mars 1999 sur les perspectives financières 2000-2006 et les aides directes.

 Un compromis est trouvé par les ministres de l’Agriculture (17 juin 2002) selon lequel les soutiens directs font partie de l’acquis et doivent bénéficier à tous les pays membres et que l’accord sur leurs modalités ne préjugera pas des discussions de la PAC. On discutera donc des pourcentages des aides, mais non de la réforme de la PAC. Les Allemands, les Britanniques, les Néerlandais et les Suédois demandent que si on accorde des aides directes aux nouveaux membres, celles-ci soient réduites pour l’ensemble des vingt-cinq pays après 2006.

 Le Conseil européen de Bruxelles (24-25 octobre 2002) va trancher. Il est précédé par un accord bilatéral entre le président Chirac et le chancelier Schröder, qui a été réélu. Ce dernier accepte le maintien des aides directes jusqu’en 2006, puisque le président Chirac lui propose de plafonner celles-ci au niveau de 2006 à partir de 2007, donc de stabiliser les dépenses agricoles, à vingt-cinq jusqu’en 2013, ce qui a l’avantage de pérenniser la PAC, mais l’inconvénient d’en réduire le financement. Aussi, en compensation, Chirac réclame des économies dans d’autres domaines, en particulier en stabilisant les aides régionales et en remettant en cause le « rabais » britannique. Mais les pays du Sud et la Grande-Bretagne s’y opposent. Le Conseil européen décide que le plafond des dépenses liées aux adhésions par le Conseil de Berlin pour la période 2004-2006 sera respecté et que les paiements directs aux nouveaux membres seront introduits graduellement, à partir de l’adhésion, de 25 % en 2004 à 100 % en 2013.

 Ainsi, l’accord sur les aides ouvre la voie à l’élargissement mais gèle le budget agricole. Les dépenses agricoles entre 2007 et 2013 seront plafonnées au niveau des dépenses de 2006, majoré d’un déflateur de 1 % par an pour tenir compte de l’inflation. Certes, la PAC va disposer d’un budget jusqu’en 2013 mais ce budget stabilisé sera à partager, non plus entre quinze États membres, mais entre vingt-cinq, puis vingt-sept à partir de 2007. Ces perspectives rendent d’autant plus nécessaire la réforme en profondeur de la politique agricole.

 Le commissaire Fischler estime indispensable d’y procéder sans attendre l'échéance 2006 pour plusieurs raisons. Avec le plafonnement budgétaire, les aides au revenu devront être réparties sur vingt-cinq pays et non plus sur quinze. Il sera donc impossible de les réduire encore au profit des dépenses de développement agricole, rendant celui-ci irréalisable. D’où la nécessité de découpler ces aides de la production. D’autant plus que le découplage doit être un enjeu important des négociations au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui doivent aboutir fin 2004.

 Le 14 novembre 2001 à Doha (Qatar), les 145 pays membres de l’OMC se sont engagés à ouvrir un cycle de négociations visant, pour améliorer l’accès aux marchés réclamé par les pays en développement, à « réduire toutes les formes de subventions à l’exportation en vue de leur retrait progressif, ainsi que les soutiens internes ayant des effets de distorsion des échanges ». Pour la définition du mandat par le Conseil pour la négociation qu’elle sera chargée de mener, la Commission formule le 16 décembre 2002 des propositions globales : réduction de 36 % en moyenne des droits de douane sur les importations agricoles, diminution de 45 % de toutes les formes de subventions à l’exportation et abaissement de 55 % des soutiens aux cours des produits agricoles. L’échéance du 31 mars 2003 pour un accord sur les modalités des négociations agricoles ne peut toutefois être tenue, l’accord obtenu entre l’Union européenne et les États-Unis sur le soutien interne et l’accès aux marchés et la concurrence à l’exportation étant rejeté au Conseil ministériel de Cancun (Mexique) les 10-14 septembre 2003 par un groupe de pays en développement (Brésil, Inde et Chine en tête) réclamant une plus forte réduction des subventions agricoles. Pour relancer les négociations, la Commission européenne à l’initiative de Franz Fischler et de Pascal Lamy (commerce extérieur) prendra l’initiative, le 9 mai 2004, en vue du conseil ministériel de l’OMC prévu pour le 17 juin à Genève, de proposer, pour obtenir que les États-Unis en fassent autant, d’éliminer complètement les subventions à l’exportation des produits agricoles. Cette offre sera bien accueillie par l’Allemagne, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, la Suède, l’Autriche, le Danemark et le Luxembourg… mais très critiquée par la France, soutenue par la Belgique, l’Italie, l’Irlande, la Slovaquie et Chypre. Le gouvernement français estimera que la Commission a outrepassé son mandat et qu’elle a commis une faute tactique en faisant une telle concession dès le début de la négociation. Son irritation est d’autant plus grande que les soutiens à l’exportation sont essentiels pour les exportations de viande bovine et le lait.

 Enfin, pour Franz Fischler, la révision de la politique agricole doit se faire avant l’élargissement car les décisions seraient encore plus difficiles à prendre à vingt-cinq qu’à quinze États membres. Dès le 21 janvier 2003, il revient à la charge et présente de nouvelles propositions pour la réforme d’ensemble de la PAC reposant sur un découplage total des aides directes et de la production et la baisse des prix d’intervention pour les céréales et produits laitiers. Mais la France y est très hostile. Depuis le début de juin, les réunions des ministres de l’agriculture se succèdent en vain dans une ambiance très tendue. Toutefois Jacques Chirac comprend que son opposition à une réforme profonde n’est plus tenable. Il n’est pas sûr que le vote à la majorité qualifiée ne mettrait pas la France en minorité. Il s’accorde avec Gerhard Schröder pour un découplage partiel et limité, mais en fait il doit accepter l’abandon du principe de base de la PAC en dépit des protestations des organisations agricoles en France.

 Finalement, les ministres de l’Agriculture s’accordent sur un compromis le 26 juin. Le principe du découplage est adopté. La plupart des aides directes aux agriculteurs seront remplacées par un paiement unique par exploitation calculé en référence à la production des années 2000-2002. Le découplage total doit entrer en vigueur à partir de 2005, mais la France, soutenue par l’Allemagne, a obtenu la possibilité d’un découplage partiel limité à 75 % qui sera possible dans les secteurs de grandes cultures et à 60 % pour l’abattage des bovins. La conditionnalité des aides devient obligatoire, le versement du paiement unique étant subordonné au respect de 18 normes communautaires dans les domaines de l’environnement, de la sécurité alimentaire et de la santé des animaux. Par souci de justice sociale, seules les exploitations qui reçoivent plus de 5000 euros d’aides par an (soit un quart des exploitations recevant plus de 80 % des aides) seront mises à contribution par une retenue passant de 3 % en 2005 à 5 % à partir de 2008. Les sommes perçues seront redistribuées aux régions défavorisées des pays recevant des Fonds structurels (Portugal, Espagne et Irlande). Les prix d’intervention, c’est-à-dire les compensations financières reçues par les producteurs en cas de baisse des cours ne sont pas réduits en raison de la résistance de la France afin de compenser la baisse des aides. Ils sont maintenus pour les céréales (blé, orge et maïs) et pour les poudres de lait et ne baissent de 25 % que pour le beurre. Les quotas laitiers sont prorogés jusqu’en 2014. La Commission n’a pu faire adopter le principe de dégressivité des aides qu’après 2007, et encore si le plafond des dépenses de soutien agricole fixé jusqu’en 2013 menace d’être dépassé de 45 milliards d’euros dont 9,2 pour la France.

 Au total, en dépit de certaines limitations sans doute temporaires, c’est une véritable politique agricole nouvelle qui va être mise en œuvre dans l’Union européenne élargie.

Le processus d’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO), à Malte et à Chypre, entamé à la fin des années 1990, nécessite des réformes institutionnelles plus importantes que celles introduites en 1997 par le Traité d’Amsterdam. La Conférence intergouvernementale (CIG), qui se réunit tout au long de l’année 2000, s’efforce de trouver des solutions longuement débattues lors du Conseil européen de Nice des 7, 8 et 9 décembre 2000. C’est à cette occasion qu'est officiellement proclamée, en marge du Conseil, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, élaborée par une Convention de décembre 1999 à septembre 2000 et qui reprend l’ensemble des droits des citoyens européens.  Mais les discussions s’avèrent particulièrement difficiles en ce qui concerne la délicate représentation des États, déjà membres ou prêts à adhérer, au sein des institutions communautaires. Par ailleurs, l’avenir de l’Union européenne, qui risque de perdre une partie de son efficacité, n’a pas pu être clairement défini. Aussi le traité de Nice est-il vivement critiqué par certains États qui ne veulent pas voir leur influence s’effriter.    

A la fin des années 1990, le processus d’élargissement de l’Union européenne a commencé. Les négociations d’adhésion avec les douze pays candidats se déroulent depuis 1998 et doivent aboutir avant la fin 2002 pour les pays qui seraient prêts. Les perspectives budgétaires pour la période 2000-2006 prévoient le financement d’une aide de préadhésion ainsi que des crédits d’adhésion à partir de 2002. Il reste toutefois à déterminer la place des nouveaux États membres dans les institutions (nombre de voix au Conseil, nombre de ressortissants à la Commission, au Parlement et dans les comités consultatifs). Cela avait été fait sans trop de problèmes pour les élargissements précédents, mais cette fois il s’agit de l’adhésion prévisible de douze pays, portant l’Union de 15 à 27 États. C’est un véritable changement quantitatif et qualitatif qui exige une réforme institutionnelle qui permette d’échapper au risque de paralysie et de réussir l’élargissement à l’ensemble du continent. L’enjeu est donc considérable.

 Or, le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, chargé d’aménager le Traité de Maastricht sur l’Union européenne, n’a pu adopter les réformes nécessaires, en raison des oppositions apparues entre les États membres, un simple protocole renvoyant celles-ci au cours des adhésions successives. D’où la déclaration, annexée au traité, de la Belgique, de la France et de l’Italie, affirmant que « le renforcement des institutions est une condition indispensable à la conclusion des premières négociations d’adhésion ». Cette position est approuvée par le Parlement européen. Une nouvelle négociation intergouvernementale s’avère donc nécessaire.

 Le Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) décide qu’une Conférence intergouvernementale (CIG) se réunira au début de 2000 pour aboutir avant la fin de la même année. Il précise le mandat de celle-ci : traiter les trois « reliquats d’Amsterdam » : la taille et la composition de la Commission européenne, la pondération des voix au sein du Conseil et l'introduction d’une double majorité, extension éventuelle du vote à la majorité qualifiée. Pourront s’y ajouter les questions liées à ces points et concernant les autres institutions, en particulier le Parlement européen. Ce programme est confirmé par le Conseil européen d’Helsinki (10-11 décembre 1999) qui prévoit la possibilité d’ajouter d’autres sujets au rapport de la présidence portugaise du premier semestre 2000, ce qui permettra au Conseil européen de Feira (19-20 juin 2000) de joindre aux trois « reliquats d’Amsterdam » le problème des coopérations renforcées instituées par le Traité d'Amsterdam mais à des conditions si restrictives qu’elles restent inutilisées. Le Conseil, avant de convoquer la conférence, doit consulter la Commission et le Parlement qui donnent leur avis respectivement le 26 janvier et le 3 février 2000. Toutefois, ces deux institutions prendront de nombreuses positions tout au long de la conférence qui, ouverte le 14 février à Bruxelles, va durer pendant toute l’année sous les présidences semestrielles successives du Portugal puis de la France.

 En fait, le débat sur l’avenir de l’Europe déborde largement le cadre de la conférence limité à l’adaptation numérique des structures existantes de l’Union européenne. La question est posée de l’unification politique avec la mise en place d’un véritable pouvoir. Ainsi la monnaie unique a-t-elle été adoptée - elle est gérée par la Banque centrale européenne (BCE) - mais sans la contrepartie d’une autorité européenne de politique économique.

La nécessité d’une vision globale est bien apparue avec l’initiative de la présidence portugaise de réunir un Conseil européen extraordinaire à Lisbonne (22-24 mars) afin d’adopter un objectif stratégique pour la nouvelle décennie et défini dans son projet « Emploi, réforme économique et cohésion sociale. Pour une Europe de l’innovation et de la croissance ». Il s’agit de doter l’Union européenne d’une économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et dynamique du monde, capable d’assurer une croissance compatible avec une forte création d’emplois et une meilleure cohésion sociale. A cette fin, il faut développer une « société de l’information pour tous » avec la libération des marchés des télécommunications, le développement de l’internet et du commerce électronique. Le programme prévoit aussi de mieux coordonner les grandes orientations de politique économique et les lignes directrices pour l’emploi. Il fixe une cible de croissance de 3% par an pour la zone euro. La « stratégie de Lisbonne » est approuvée sans difficulté par le Conseil mais sa mise en œuvre sera très limitée car, dès 2001, la croissance va ralentir, le chômage augmenter et les gouvernements ne seront plus en état de faire l’effort financier nécessaire pour l’« économie de la connaissance ».

 Sur le plan politique, le débat public est ouvert sur l’intégration de l’Europe. Des voix s’élèvent en faveur d’une évolution vers un certain fédéralisme, ainsi Helmut Schmidt, ancien chancelier allemand, Valéry Giscard d’Estaing, ancien président de la République française ou encore Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne qui a lancé la formule de « Fédération d’États-nations » tentant de concilier pouvoir fédéral et entités nationales. Une proposition officielle est faite par Joschka Fischer, ministre allemand des Affaires étrangères, le 12 mai 2000 dans un discours à l’université Humboldt à Berlin. Elle sera approuvée par le chancelier Schröder, pourtant nettement moins « européen ». Fischer plaide pour une structure de type fédéral (président élu au suffrage universel, Parlement de deux chambres) mais tenant compte de la pluralité des nations en Europe pour la répartition des compétences. Les États qui le souhaiteraient pourraient, de cette façon, constituer un « noyau central » auxquels pourraient se joindre plus tard les autres États, en particulier les nouveaux membres. Cette initiative allemande a un grand retentissement en Europe mais n’entraîne pas l’adhésion du gouvernement français, beaucoup moins fédéraliste. Le président Chirac répond le 27 juin dans un discours au Bundestag : il accepte l’idée d'un « groupe pionnier » franco-allemand ouvert à d’autres pays afin de donner l’impulsion, mais il refuse tout super-État, préconisant l’exercice en commun d’une partie des souverainetés nationales.

 De toute façon, la présidence française, soucieuse de faire aboutir la CIG, estime qu’ouvrir un vaste débat sur la nature de l’Union européenne risquerait d’affirmer des divergences, voire même de provoquer une crise et de retarder l’élargissement. Elle s’en tient donc à l’adaptation du traité d’Union. Celle-ci va se faire sans vue d’ensemble de la construction européenne qui aurait cependant pu aider à transcender les vives oppositions entre les intérêts nationaux et les inévitables marchandages et compromis.

 Surtout, le couple France-Allemagne n’est plus en mesure de jouer un rôle moteur dans la construction européenne en raison des divergences croissantes entre les deux partenaires. L’Allemagne réunifiée n’a plus de complexe. Sa priorité est l’élargissement de l’Union vers ses voisins de l’Est qui conforte sa position centrale en Europe. Elle a moins besoin de la France alors que celle-ci estime pouvoir encore jouer un rôle dirigeant du fait de sa politique mondiale et de sa puissance nucléaire, bien que celle-ci soit moins nécessaire avec la fin de la Guerre froide. Les relations du président Chirac se sont détériorées avec le chancelier Kohl (en mai 1998 sur la présidence de la Banque centrale européenne) et avec son successeur Gerhard Schröder (en février 1999 sur le budget européen à propos des dépenses agricoles que le chancelier aurait voulu réduire pour alléger la contribution allemande mais que le président français entendait bien préserver). Le sommet franco-allemand de Vittel (10 novembre 2000), à part le désir commun d’étendre la majorité qualifiée au Conseil, est surtout un constat de désaccord sur la pondération des voix et la prise en compte de la population, sur la dimension de la Commission que la France veut réduire au nom de l’efficacité alors que l’Allemagne accepterait qu’elle soit nombreuse à condition de compenser en renforçant les pouvoirs du Parlement, ce que la France ne souhaite pas.

 En ce qui concerne l’avenir de l’Union européenne, l’Allemagne accepte le point de vue français de ne pas l’aborder maintenant mais tient à ce que le Conseil européen prenne la décision d’ouvrir ensuite le processus de négociation à ce sujet.

 A côté du couple désuni, les autres grands pays ne peuvent donner une véritable impulsion. La Grande-Bretagne, qui a beaucoup poussé à l’élargissement, est hostile à l’approfondissement et au renforcement des structures ainsi qu’à l’extension du vote à la majorité qualifiée. Elle est hostile à la formation d’un « noyau dur » formé des États désireux d’aller de l’avant que les Allemands et les Italiens souhaitent fortement intégré et les Français plutôt intergouvernemental. Quant à l’Espagne, elle cherche surtout à accéder au rang de grande puissance européenne de même que la Pologne. Les moyens et petits États, de leur côté, craignent de voir se constituer un « directoire » des grands, en particulier les pays candidats, consultés avant la Conférence et qui veulent un véritable renforcement des institutions communautaires, comme le demandent le Parlement et la Commission.

 Enfin, la présidence française est affaiblie par la cohabitation qui empêche la définition d’une réelle stratégie, le président et le Premier ministre ayant des priorités différentes. Lionel Jospin s’attache surtout à la Charte des droits fondamentaux et à l’Agenda social, et Jacques Chirac aux problèmes institutionnels. Celui-ci mène les négociations avec une volonté d’aboutir et une autorité parfois ressentie comme « arrogante » et visant plutôt la défense des intérêts français que la recherche d’une solution globalement satisfaisante. La Conférence intergouvernementale n’ayant pas permis d’aboutir, c’est au Conseil européen qu’il faudra élaborer un compromis à l’arraché et dans l’irritation générale.

 C’est à Nice que se tient, les 7, 8 et 9 décembre 2000, au terme de la présidence française, le Conseil européen qui va décider des modifications à apporter au Traité d’Union européenne : c’est le plus long Conseil qui s’est jamais tenu, en raison surtout des très vives divergences entre les gouvernements sur la réforme des institutions.

 Avant l’ouverture du Conseil se déroule une session symbolique de la Conférence européenne des Quinze avec les représentants des douze pays reconnus comme candidats à l'adhésion à l’Union européenne, ainsi que celui de la Turquie et d’un observateur envoyé par la Suisse. La Conférence décide de s’élargir à d’autres États candidats éventuels (Ukraine, États des Balkans, Norvège, Islande et Liechtenstein) mais les Quinze refusent de fixer une date pour la fin des négociations alors en cours avec les Douze.

Puis, avant de commencer ses travaux, le Conseil, le Parlement européen et la Commission proclament conjointement par la voix de leurs présidents respectifs, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui précise les droits civils, politiques, économiques et sociaux des citoyens européens. Mais cette proclamation n’a qu’une valeur symbolique puisque la Charte ne sera pas incluse dans le traité, ce qui l’aurait rendue juridiquement contraignante, en raison de l’opposition britannique.

 Avant d’aborder les questions institutionnelles, le Conseil de Nice prend des positions sur plusieurs dossiers, bien préparés par la présidence portugaise puis française. Le Conseil approuve le rapport sur la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et adopte les modifications à cet effet du traité d’Union européenne. Il adopte l’Agenda social européen demandé par la France pour renforcer et moderniser le volet social de l'Union en fixant pour cinq ans des objectifs concrets et prioritaires de lutte pour l’emploi et la protection sociale. Il adopte l’accord sur le Statut de la société anonyme européenne pour les firmes opérant dans plusieurs États membres, dossier en panne depuis 1970 en raison des désaccords sur la participation des travailleurs à la gestion de l’entreprise. Il décide d’accélérer les mesures en matière de sécurité maritime (suite au naufrage du pétrolier Erika) par le renforcement des contrôles sur les navires et par l’élimination progressive des pétroliers à simple coque. Il décide de créer, à la suite de la crise de l’encéphalie spongiforme bovine (maladie de la « vache folle »), une Autorité européenne de la Sécurité alimentaire, mais simplement consultative. Le Conseil décide le renforcement de l’Espace de liberté, de sécurité et de justice par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et la mise en place d’Eurojust, organisme de coopération judiciaire pénale. Il adopte un plan d’action pour développer la mobilité en Europe des étudiants, des chercheurs et des enseignants. Enfin, il adopte une Déclaration sur l’Europe du Sport, demandée par la France, pour étendre l’« exception culturelle » par rapport aux lois du marché à une exception sportive pour permettre aux gouvernements et fédérations de mieux réguler le sport (en particulier le transfert de joueurs professionnels et la protection des jeunes sportifs).

 Parmi les dossiers relatifs aux institutions, est adoptée sans difficulté la réforme du système juridictionnel communautaire dont les grandes lignes avaient été arrêtées par le Conseil européen de Feira sous présidence portugaise. Il s’agissait de faire face à l’accroissement considérable de nombre d’affaires introduites devant la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes (TPICE), accroissement dû à l’extension des compétences de la Communauté et aux élargissements successifs de celle-ci à de nouveaux États membres. Le traité issu du Conseil de Nice apporte des modifications importantes à la structure et au fonctionnement des instances juridictionnelles afin d’accroître leurs capacités, en particulier par la possibilité de créer des Chambres juridictionnelles adjointes au TPI.

 En ce qui concerne le système communautaire, deux réformes sont adoptées sans difficulté car l’expérience a montré leur nécessité et parce qu’elles ne mettent pas en cause les intérêts nationaux des États membres: les « coopérations renforcées » et l'accroissement des pouvoirs du président de la Commission européenne.

 Le processus des « coopérations renforcées » institué par le Traité d’Amsterdam pour permettre à certains États de progresser plus vite que les autres dans la voie de l’intégration européenne avait été soumis à de très importantes restrictions qui rendaient sa mise en application improbable. Aucune n’avait été réalisée. Aussi, le Conseil de Nice apporte-t-il quelques assouplissements. Il élargit le champ d’application au deuxième pilier de l’Union, celui de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), mais avec des restrictions exigées par la Grande-Bretagne, l’Irlande et la Suède : une coopération renforcée devra se limiter, pour la politique étrangère, à la mise en œuvre d’action ou de position communes décidées par le Conseil à l’unanimité et ne pourra pas porter sur des questions ayant des implications militaires ni dans le domaine de la défense. Dans le premier pilier communautaire, la coopération renforcée ne pourra s’appliquer qu’aux domaines ne relevant pas exclusivement de la compétence communautaire et après avis conforme du Parlement européen s’il s’agit d’une question relevant de la codécision Parlement-Conseil. Enfin, le mécanisme de la coopération renforcée est assoupli. Le nombre d’États requis pour y avoir recours reste de huit, mais il va s’appliquer à un effectif non plus de 15 États, mais de 27 après l'élargissement. De plus, la possibilité prévue par Amsterdam d’un veto par un État hostile est remplacé par le droit d’appel de ce dernier au Conseil statuant à la majorité qualifiée. Ainsi des « groupes pionniers » auront la possibilité de se former dans les domaines du premier et du troisième pilier (Justice et Affaires intérieures) mais pas dans celui de la politique de défense.

 La position du président de la Commission est renforcée pour faire face à son prochain élargissement et pour éviter le renouvellement d’incidents qui avaient marqué la Commission Santer. Le Conseil européen désignera désormais le président de la Commission à la majorité qualifiée et non plus par consensus, exigence qui avait permis à la Grande-Bretagne d'opposer son veto à la désignation de Jean-Luc Dehaene en 1994 pour la succession de Jacques Delors. De même, c’est à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité que le Conseil choisira, en accord avec le président désigné, les membres de la Commission avant leur confirmation par le Parlement européen. L’autorité du président sur la Commission est ainsi renforcée : il répartira les responsabilités entre les commissaires et pourra remanier cette répartition en cours de mandat. Après approbation du collège, il nommera les vice-présidents et pourra demander la démission d’un membre de la Commission s’il le juge nécessaire (ce qui n’avait pas été possible pour le président Santer).  

Les discussions deviennent très difficiles lorsque le Conseil européen aborde le problème de la représentation des États dans les institutions élargies. Il s’agit de l’équilibre délicat entre les organismes et, surtout, de la place des États membres dans chacune des institutions c’est-à-dire de leur capacité d’influencer les politiques de l’Union européenne et de pouvoir éventuellement s’y opposer. Alors que l’objectif reste, en principe, de préserver l’efficacité du processus de décision en dépit de l’accroissement du nombre d'États membres, les gouvernements cherchent surtout à se donner les moyens de faire prévaloir des intérêts nationaux. Les débats sont d’autant plus âpres qu’il s’agit d’un « paquet » global résultant de marchandages et de compromis. L’hypothèse retenue est une Union européenne de 27 États : les Quinze, plus les Douze en cours de négociation, sans tenir compte d’éventuelles adhésions ultérieures (Turquie et États des Balkans).

 Sur la composition de la Commission, l’accord n’est que partiel. La France et l’Allemagne souhaitent une Commission pas trop nombreuse afin qu’elle conserve cohésion et efficacité. A cet effet, elles acceptent, ainsi que l’Italie, la Grande-Bretagne et l’Espagne, de renoncer à leur second commissaire pour réduire l’effectif. Mais les « petits » États déjà membres ou qui vont adhérer tiennent à avoir chacun un national dans la Commission. Il ne s’agit pas de « représentants » des États (ceux-ci siègent au Conseil des ministres) mais de ressortissants des pays exerçant leurs fonctions en toute indépendance. Pour des questions de prestige, tous les États tiennent à ce qu’un de leurs nationaux soit présent à la Commission.

 Ainsi, le traité prévoit que les cinq « grands » n’auront plus qu’un commissaire à partir du 1er janvier 2005 comme les autres États. Dès son adhésion, chacun des nouveaux membres aura droit à un commissaire. Ce n’est qu’après l’adhésion d’un vingt-septième État que le Conseil à l’unanimité décidera du nombre de commissaires. Il n’est pas précisé qu’il sera inférieur à celui des pays membres. Si c’était le cas, le principe d’une rotation égalitaire pourrait éventuellement être adopté, reflétant l’éventail démographique et géographique de l’ensemble de l’Union. Le problème d’une Commission pléthorique n’a donc pas été réglé à Nice.

En ce qui concerne le Parlement européen, le traité d’Amsterdam avait fixé un plafond de 700 membres, considéré comme la taille maximum d’une assemblée délibérante, ainsi qu’une répartition des sièges prévoyant les adhésions. Ce point ne figure donc pas à l’agenda de la Conférence intergouvernementale (CIG). Mais les petits pays font pression pour obtenir le plus de sièges possible afin de compenser le nombre de leurs voix au Conseil qu’ils estiment insuffisant. Le Parlement devient donc une variable d’ajustement de l’ensemble institutionnel. Toutefois, la solution adoptée prend mieux en compte le poids démographique tout en atténuant la proportionnalité au profit des pays moyens et petits, comme c’était le cas depuis le début de la Communauté.

Alors que le Parlement des Quinze comptait 626 sièges, celui de l’Union à 27 en aura 732. D’où la réduction du nombre de députés européens pour les anciens membres. Seule l’Allemagne garde ses 99 sièges qu’elle a obtenus après sa réunification pour les élections européennes de 1994. La France, l’Italie, la Grande-Bretagne n’ont plus que 72 sièges chacune (au lieu de 87), l’Espagne 50 (au lieu de 64), les Pays-Bas 25 (au lieu de 31), la Belgique, la Grèce et le Portugal 22 chacun (au lieu de 25), la Suède 18 (au lieu de 22), l’Autriche 17 (au lieu de 21), le Danemark et la Finlande 13 (au lieu de 16), l’Irlande 12 (au lieu de 15), le Luxembourg conservant ses 6 sièges, chiffre justifié par la nécessité pour un petit pays de disposer d’une représentation pluraliste.

 Les futurs États membres sont classés d’après le poids démographique : Pologne 50 sièges, Roumanie 33, République tchèque et Hongrie 20 chacune, Bulgarie 17, Slovaquie 13, Lituanie 12, Lettonie 8, Slovénie 7, Estonie et Chypre 6 chacune, Malte 5. En attendant l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, les sièges de celles-ci seront répartis provisoirement au prorata entre les Vingt-cinq. Rien n’est prévu au delà de vingt-sept États membres.

 Le rôle du Parlement est renforcé. La procédure de codécision est étendue aux nouvelles matières soumises au vote du Conseil à la majorité qualifiée: non pas à toutes comme il le réclamait mais dans plusieurs domaines importants (politique industrielle, coopération judiciaire en matière civile et immigration).

 La répartition des sièges aux deux comités consultatifs, le Comité économique et social (CES) et le Comité des régions (CdR) est fixée pour l’Union européenne à 27 : 24 sièges chacune pour l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la France et l'Italie ; 21 pour l'Espagne et la Pologne, 15 pour la Roumanie, 12 pour les Pays-Bas, la Grèce, la République tchèque, la Belgique, la Hongrie, le Portugal, la Suède, la Bulgarie et l'Autriche ; 9 pour la Slovaquie, le Danemark, la Finlande, l'Irlande et la Lituanie ; 7 pour la Lettonie, la Slovénie et l'Estonie ; 6 pour Chypre et le Luxembourg ; 5 pour Malte. Soit un total de 344 sièges pour chaque comité.

 L’extension du vote à la majorité qualifiée au Conseil, pourtant considérée comme nécessaire pour faciliter la prise de décision dans le premier pilier communautaire et éviter, surtout dans une Union élargie à vingt-sept États, que l’exigence d’unanimité n’aboutisse à la paralysie, n’a que faiblement progressé. La Commission et le Parlement européen ont demandé la généralisation du vote à la majorité qualifiée pour toutes les décisions du Conseil à caractère législatif. Mais les grands États tiennent à conserver l’unanimité, c’est-à-dire un droit de veto, dans des matières qu’ils considèrent comme très importantes pour eux, la Grande-Bretagne sur les questions relatives à la fiscalité et à la politique sociale et la France sur les aspects culturels de la politique commerciale commune dans les négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). L’Allemagne, jusque là très favorable au vote majoritaire, est devenue plus réticente en raison de la résistance des Länder à voir la législation communautaire empiéter sur leurs compétences, particulièrement dans les domaines de l’immigration, des visas, du droit d’asile, de la culture et de l’environnement. En effet, la révision constitutionnelle de 1993 a donné aux Länder un droit de codécision avec le gouvernement fédéral sur les affaires européennes, d’où la nécessité pour celui-ci de conserver la possibilité d’un veto.

Aussi les progrès sont-ils très limités. Alors que la Commission a préconisé que sur 70 cas de vote à l’unanimité, une cinquantaine passent à la majorité qualifiée, ce sont seulement 29 dispositions du traité d'Union européenne, qui sont modifiées. Beaucoup sont d’importance secondaire, visant surtout des procédures. Pour cinq d’entre elles, la mise en œuvre est conditionnelle ou reportée à plus tard : ainsi à la date du 1er mai 2004 pour les mesures dans le domaine de l’immigration clandestine et la circulation de ressortissants d’États tiers. L’exception la plus remarquable est obtenue par l’Espagne : le maintien de l’unanimité sur les aides régionales dont elle est la plus forte bénéficiaire va lui permettre de s’opposer à leur réduction jusqu’en 2014 en dépit de sa croissance économique.

Pour la mise en œuvre des votes à la majorité qualifiée, l’enjeu capital est la pondération des voix au Conseil des ministres, c’est-à-dire leur répartition entre les États membres. A Nice, c’est le dernier point abordé par le Conseil européen et le plus durement disputé puisqu’il s’agit pour les États de leur capacité à peser sur les décisions prises à la majorité qualifiée. Les grands États veulent que la nouvelle répartition des voix rétablisse un équilibre avec les autres membres détruit par les élargissements successifs. Leur poids relatif a diminué de la Communauté des Six à l’Union des Quinze alors qu’ils continuent de rassembler la plus grande partie de la population et de la richesse de l’ensemble. De plus, les grands craignent qu’avec l’entrée de 12 nouveaux membres, moyens et petits (sauf la Pologne), ils puissent être dans une situation minoritaire. D’ailleurs, la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie et l’Espagne ont subordonné leur renoncement à deux commissaires chacun à la revalorisation de leur poids au Conseil des ministres.

Une solution simple a été proposée par la Commission : une décision ne sera adoptée que si elle réunit la majorité numérique des États membres et la majorité de la population totale de l’Union. L’Allemagne y aurait tout intérêt car elle pèserait davantage. Ce principe de la double majorité, simple et compréhensible pour les citoyens, n’a cependant pas été retenu car il rompait trop avec les équilibres déjà consacrés entre les anciens membres. Toutefois, il faut bien tenir compte des inégalités de population. Mais la France tient à conserver la parité avec l’Allemagne, principe politique respecté dès la création des Communautés, mais désormais contesté par l’Allemagne réunifiée qui a déjà bénéficié de l’accroissement de sa représentation au Parlement européen et veut obtenir davantage de voix au Conseil que les autres grands. Le président Chirac s’y oppose en dépit du déséquilibre démographique (82 millions d’Allemands contre 59 pour la France). Aussi est-il décidé d’attribuer 29 voix chacune à la France, à l’Allemagne, à la Grande-Bretagne (60 millions d’habitants) et à l’Italie (58 millions). D’où la revendication d’États moins peuplés que les grands, mais qui veulent pourtant être considérés comme tels : l’Espagne (40 millions) et la Pologne (39 millions) obtiennent 27 voix chacune, c’est-à-dire presqu’autant qu’eux.

 Puis viennent les pays de taille moyenne. La Roumanie (22 millions) aura 14 voix. Les Pays-Bas (16 millions) disposeront de 13 voix, décrochant ainsi de la parité traditionnelle avec la Belgique (10 millions) qui, malgré ses protestations, doit se contenter de 12 voix, comme le Portugal, la Grèce, la Hongrie et la République tchèque, qui ont dix millions d’habitants également. Les pays d’environ 8 millions d’habitants (l'Autriche, la Suède et la Bulgarie) auront 10 voix chacun, ceux de 5 millions 7 voix (le Danemark, la Finlande et la Slovaquie), ainsi que ceux de près de 4 millions : (l'Irlande et la Lituanie). Tous les autres États reçoivent le minimum de 4 voix en dépit des écarts de population : la Lettonie (2,4 millions), la Slovénie (2), l'Estonie (1,5), Chypre (,75) et le Luxembourg (,44). Seule Malte n’a que 3 sièges (,38).

 Le total des voix sera ainsi, pour un total de 27 États, de 345 et la majorité qualifiée de 258 voix lorsqu’il s’agit d’une décision prise sur proposition de la Commission. Dans les autres cas, la majorité de 258 voix doit exprimer le vote d’au-moins deux tiers des États membres. Le seuil de la majorité qualifiée à 27 sera ainsi voisin de 74 %, ce qui est plus élevé qu’à Quinze et rend la décision plus difficile à adopter. De plus, une troisième condition a été imposée par l’Allemagne qui fait ainsi prendre en considération son poids démographique : un membre du Conseil pourra demander, lors de la prise de décision à la majorité qualifiée, de vérifier si les États constituant cette majorité représentent au moins 62 % de la population totale de l’Union. Sinon, la décision ne sera pas adoptée. Ainsi, loin de faciliter la prise de décision d’une Union élargie, le Traité de Nice la rend plus difficile avec l’exigence de trois conditions : majorité pondérée des voix, majorité numérique des États membres, majorité de la population de l’Union.

 Ces dispositions n’ont été adoptées par le Conseil européen qu’après des débats très vifs, dans la fatigue générale, le lundi 11 décembre, à quatre heures vingt du matin. D’où les approximations des données chiffrées, parfois contradictoires en raison des concessions de dernière minute. Il faudra du temps aux diplomates pour mettre au point le texte définitif qui ne sera signé que le 26 février 2001.

 Le Traité de Nice rend certes possible l’élargissement en fixant la place des nouveaux États membres dans les institutions de l’Union européenne. Mais il n’a pas débattu des problèmes majeurs de l’avenir de l’Union et il a démontré une fois de plus les insuffisances de la méthode de négociation intergouvernementale. Aussi le traité est-il accompagné d’une « Déclaration relative à l’avenir de l’Union », exigée par l’Allemagne, chargeant les présidences suédoise et belge de 2001 d’organiser un large débat et de faire rapport au Conseil européen de Laeken (Bruxelles) en décembre 2001 qui prendra les initiatives nécessaires pour délimiter les compétences entre l’Union et les États membres (c’est la revendication des Länder), fixer le statut de la Charte des droits fondamentaux, simplifier les traités et définir le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne. Une nouvelle CIG sera convoquée en 2004 pour apporter aux traités les changements nécessaires. De fait, dès le début 2001, l’Allemagne relancera le débat sur l’avenir de l’Union, ce que la France estime prématuré, et le chancelier Schröder se prononcera le 30 avril en faveur d’une intégration plus poussée.

 Bien que le gouvernement français se félicite d’avoir abouti à un compromis rendant possible l’entrée de nouveaux États membres, Jacques Chirac, président en exercice du Conseil de l'Union européenne, qui vient présenter le traité le 12 décembre 2000 au Parlement européen, est vivement critiqué par les leaders des groupes politiques et par le président de la Commission européenne Romano Prodi. Si le Parlement approuve les dispositions du traité sur la Commission et les coopérations renforcées, il regrette la non-inscription dans celui-ci de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, les limites de l’extension de la codécision Conseil-Parlement, le dépassement de l’effectif de 700 parlementaires pour la future Europe élargie ainsi que la répartition des sièges entre nationalités. Le Parlement européen adopte, le 14 décembre, une résolution reprochant aux gouvernements d’avoir « fait passer leurs intérêts nationaux à court terme avant les intérêts de l’Union ». Le Parlement ne peut cependant pas s’opposer au traité car il ne dispose pas de l’avis conforme, comme pour les traités d’adhésion. Aussi les parlements belge et italien menacent-ils de ne pas ratifier le traité si le Parlement européen est défavorable. Ils ne le feront cependant pas car les pays candidats verraient leur admission retardée.

 

 

© José Adelino Maltez. Cópias autorizadas, desde que indicada a origem. Última revisão em: 23-04-2009